La democracia comunitaria en el Ecuador

Introducción

El constitucionalismo electoral ecuatoriano, aportó al sistema democrático la idea de una democracia múltiple (tres tipos de democracias), constituida por tres elementos o dimensiones complementarias e interdependientes, como son las democracias representativa, directa y comunitaria.

El Ecuador se reconoce como un estado plurinacional e intercultural e incluyó a la democracia comunitaria dentro de su marco constitucional y legal, conteniendo a las formas y mecanismos ancestrales y tradicionales de organización política y social de los pueblos indígenas, afroecuatorianos y montubios en sus respectivos territorios y comunidades.

De igual manera, la democracia comunitaria a más de promover la inclusión, igualdad jurídica y el ejercicio de los derechos colectivos de los pueblos indígenas, afroecuatorianos y montubios de Ecuador, buscó proyectarse como un nuevo modelo de participación y búsqueda de consensos, y que este fuera utilizado y aplicado por los demás sectores poblacionales del país, dentro del debate, planificación y decisión de los diversos asuntos públicos. La democracia comunitaria va más allá del ejercicio del voto, la elección de autoridades públicas o la militancia en partidos políticos.

En este escenario, la democracia comunitaria pese a su reconocimiento en la Constitución de la República Ecuador (Art.95), no ha sido desarrollada en su contenido por la Ley Orgánica Electoral y de Organizaciones Políticas de la República del Ecuador (Código de la Democracia), ni en sus reglamentos, y no la encontramos ampliada en la doctrina, ni en la jurisprudencia constitucional y electoral.

En base a lo expuesto, el presente artículo busca determinar doctrinariamente: ¿Qué es la democracia comunitaria?, ¿Cuáles son sus mecanismos?, y ¿Cuáles son las condiciones mínimas para funcionar?

Para ello se propone como metodología una interpretación sistemática e integral de la Constitución de la República del Ecuador, los instrumentos internacionales de derechos humanos que integran el bloque de constitucionalidad ecuatoriano, y la sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso Yatama vs. Nicaragua del 23 de junio de 2005.

¿Qué es la democracia comunitaria en el contexto ecuatoriano?

El Artículo 1 de la Constitución de la República del Ecuador del año 2008 señala que el Estado Ecuatoriano es plurinacional e intercultural lo que implica que el poder estatal está condicionado a respetar, conservar, incluir y promover las prácticas culturales y formas de relacionamiento social, político, cultural, económico, etc., de los pueblos y nacionalidades indígenas, afroecuatorianas y montubias. De igual manera, significa el reconocimiento constitucional de que el Ecuador está conformado por varias nacionalidades y pueblos dentro del país, respetando la unidad nacional.

En este contexto, considerando la diversidad étnica, cultural y social del país y frente a las demandas históricas de los colectivos mencionados, la constitución ecuatoriana del año 2008, en sus artículos 56, 57, 58 y 59; los reconoció como sujetos de derechos, otorgándoles entre otros: el derecho a su libre determinación, al territorio, a su integridad cultural, a la consulta pre-legislativa, a la propiedad de las tierras ancestrales, al consentimiento previo, libre e informado, y a la igualdad entre hombres y mujeres en la aplicación de los derechos colectivos.

Por otro lado, en el plano político-social, la Constitución de Montecristi dentro del Estado intercultural y plurinacional, estructuró una democracia conformada por tres dimensiones o tipos de democracias: representativa, directa y comunitaria, tal como se puede apreciar en su artículo 95 cuando señala que la “participación de la ciudadanía en todos los asuntos de interés público es un derecho, que se ejercerá a través de los mecanismos de la democracia representativa, directa y comunitaria.”

Considerando la interculturalidad y plurinacionalidad del Estado ecuatoriano, debemos comprender que la democracia ecuatoriana actual no se asienta sólo en las instituciones de la democracia directa y representativa, sino que incluye los conocimientos, cosmovisiones y sobre todo las luchas de las comunidades, pueblos y nacionalidades indígenas, montubios y afroecuatorianos que generaron una dimensión complementaria a ellas como es la democracia comunitaria, reconocida en el inciso final del artículo 95 de la Constitución.

Sin embargo, ni la Constitución, ni la Ley Orgánica Electoral y de Organizaciones Políticas de la República del Ecuador (Código de la Democracia) y la doctrina jurídica (constitucional o electoral) han realizado un ejercicio por conceptualizar y determinar con claridad a este tipo de democracia.

Así por ejemplo, no se encuentra un desarrollo normativo de la democracia comunitaria a nivel legal en los 393 artículos del Código de la Democracia, que pueda responder esta inquietud, encontrando únicamente términos generales como: “pueblos, nacionalidades y comunidades”, “interculturalidad”, “plurinacionalidad”, “circunscripciones territoriales indígenas, afroecuatorianas y montubias”, “promover la formación cívica y democrática incorporando el principio de interculturalidad”.

Ahora bien, para definir qué se entiende por democracia comunitaria en el contexto ecuatoriano es necesario partir de los derechos a la libre determinación, al territorio, y la integridad cultural. Estos derechos posibilitan a los colectivos antes señalados, el ejercicio del autogobierno dentro de sus territorios, la organización y resolución de conflictos y el bienestar de sus necesidades comunes.

En este contexto, considero que la democracia comunitaria se basa en la participación ciudadana como un práctica cotidiana de cada uno de los miembros que conforman una comunidad rural (sean estos hombres, mujeres, jóvenes, niños, adultos mayores), en la toma de decisiones para la convivencia diaria de sus miembros, así como en la autogestión de los asuntos de interés común, con el objetivo constante de alcanzar o lograr el bienestar común o el buen vivir, anteponiendose al beneficio individual. Como lo indica Patzi (2008):

En la forma comunitaria de la política, la soberanía social no se delega sino que se ejerce directamente. No se parte de un hecho contractual de entrega (e hipoteca) de la voluntad individual, sino que los mecanismos de gestión del asunto común se construyen a partir de los acuerdos entre sujetos concretos que comparten actividades y destinos.

Por lo tanto, la Democracia comunitaria es una de las tres formas de democracia reconocidas en la Constitución Política del Estado, se ejerce mediante las normas y procedimientos propios de los pueblos indígenas, afroecuatorianos y montubios. Además se sustenta en el reconocimiento constitucional, en el marco de la unidad del Estado Ecuatoriano, de su derecho a la autonomía, al autogobierno, a su cultura, sus instituciones y la consolidación de sus entidades territoriales. En el marco de la democracia comunitaria el poder o la decisión no está centrada en el individuo o en grupos reducidos de personas, sino en la colectividad, quien asume o ejerce directamente el poder, sin delegación. De ahí que el representante de un colectivo sólo expresa la decisión adoptada por la colectividad en una deliberación sea ésta una asamblea, junta comunal u otros mecanismos de deliberación colectiva.

La democracia comunitaria es el mecanismo por el cual participan hombres y mujeres dentro de sus localidades, en igualdad de condiciones, para asumir cargos, tareas y responsabilidades de carácter colectivo que beneficien a sus pueblos, ejerciéndola por medio del consenso y la participación de sus integrantes, a través de instrumentos ancestrales propios de su cultura como las asambleas comunales, cabildos, entre otros instrumentos de diálogo comunitario y toma de decisiones, como lo indica la Corte Interamericana de Derecho Humanos (CIDH) en su sentencia del caso Yatama vs. Nicaragua del 23 de junio de 2005, al desarrollar sus consideraciones en base a un peritaje antropológico:

YATAMA [organización política del pueblo indígena miskitu de Nicaragua] se formó con el fin de “promover el autogobierno comunal, por medio de la democracia comunitaria, y en particular, para la defensa de sus tierras comunales tradicionales”. Esta forma de democracia comunitaria la ejerce YATAMA aplicando los usos y costumbres de los pueblos indígenas.

El conjunto de prácticas culturales indígenas que generan estos usos y costumbres es lo que se ha denominado derecho consuetudinario, el cual es obligatorio para los miembros de las comunidades, se transmite oralmente y se preserva a través de la memoria histórica y colectiva.

La Democracia Comunitaria tiene como fundamento la participación y como objetivo alcanzar el Sumak Kawsay o Buen Vivir, que busca desmontar el pensamiento y la institucionalidad tanto política como estatal construida desde la visión colonial, uninacional, vertical, discriminadora y homogeneizante, mantenida desde inicios de la República, que excluyó a los pueblos y nacionalidades durante varios años del goce de la ciudadanía, la participación en cargos de elección popular, entre otros aspectos claramente discriminatorios.

Con respecto a las diversas formas de participación democrática de la ciudadanía, siendo una de ellas la democracia comunitaria, la Corte Interamericana de Derechos Humanos en su sentencia del caso Yatama vs. Nicaragua del 23 de junio de 2005, indica lo siguiente:

La participación política puede incluir amplias y diversas actividades que las personas realizan individualmente u organizados, con el propósito de intervenir en la designación de quienes gobernarán un Estado o se encargarán de la dirección de los asuntos públicos, así como influir en la formación de la política estatal a través de mecanismos de participación directa.

La democracia comunitaria constituye un instrumento para profundizar la democracia ecuatoriana, cuestionar las deficiencias de la democracia representativa y directa, y lograr complementarlas; a más de introducir la interculturalidad y plurinacional al ejercicio político, impulsando la participación de los colectivos mencionados en condiciones de igualdad, inclusión, no discriminación y la diversidad cultural de país al ejercicio público, como lo señala la CEPAL:

En las últimas décadas, estos pueblos han cuestionado profundamente el modelo de desarrollo vigente y el tipo de democracia que ha resultado de ese modelo. De ser sujetos sociales han pasado a convertirse en sujetos políticos activos, que interpelan cada vez más a sus sociedades, criticándolas como excluyentes, racistas, desconocedoras de la historia y por negarse a aceptar la diversidad y a reconocerlos como sujetos sociales con cultura y cosmovisión diferente del modelo homogeneizador e integracionista de los Estados.

En este contexto, la responsabilidad del Estado es garantizar los derechos de participación de los pueblos y nacionalidades indígenas, el pueblo afroecuatoriano y el pueblo montubio, mediante la adopción de medidas legislativas e institucionales que tomen en cuenta sus lenguas, costumbres, formas de organización propias; de manera que se garanticen sus derechos y que no les sean impuestas restricciones jurídicas gravosas de carácter discriminatorio y desproporcionadas en ejercicio de sus derechos de participación y que éstas no sean ajenas a sus usos, costumbres y tradiciones.

¿Cuáles son los elementos esenciales para que funcione la democracia comunitaria?

Una vez definida y conceptualizada la democracia comunitaria, es necesario establecer como elementos esenciales para su ejercicio los siguientes: i) territorio y autodeterminación; ii) cultura y mecanismos de organización propios; iii) igualdad y no discriminación hacia la mujer; iv) Garantía del ejercicio de la democracia comunitaria por parte del Estado.

El territorio y la autodeterminación son elementos imprescindibles para el ejercicio de sus derechos que regulan su vida y su forma de existencia, a partir de allí se ejercen todos los demás derechos, entre ellos, la práctica de sus formas de organización social, política y ancestrales. Por lo tanto el Estado reconoce como una forma de propiedad, la propiedad comunitaria, dotándola de protección jurídica al declararlas como inembargables, indivisibles, inalienables e imprescriptibles.

Sin embargo, debido a la migración del campo a la ciudad, la democracia comunitaria no se circunscribe únicamente a los territorios ancestrales, sino que dichas formas de organización y adopción de decisiones comunitarias se están trasladando con sus respectivos ajustes a los contextos urbanos, como lo indica la CEPAL: “En algunos casos se observa que las alcaldías municipales o los gobiernos de ciudades, están diseñando estrategias particulares para responder a demandas específicas de los pueblos indígenas urbanos, organizados de acuerdo a sus tradiciones.”

De igual manera, la autodeterminación dentro de sus territorios implica que los colectivos indígenas, afroecuatorianos y montubios asumen y ejercen el control de sus instituciones, de sus formas de vida, deciden sus prioridades de desarrollo, formulan, aplican y evalúan planes de desarrollo nacionales o regionales susceptibles de afectarlos directamente, asumen sus propios destinos en condiciones de libertad e igualdad, todo esto dentro de un marco de unidad nacional, puesto que la autodeterminación no significa secesión o separatismo, ya que no busca la conformación de un nuevo Estado.

En lo concerniente a la cultura y mecanismos de organización propios, se refiere a que dentro de sus respectivos territorios poseen autodeterminación que les permite ejercer el control político y la administración de su territorio y sus recursos naturales, mediante sus instituciones sociales: usos, costumbres y formas de organización propias y ancestrales, sin interferencia externa, como lo señala Botero:

Estas comunidades se caracterizan porque generalmente se encuentran ubicadas en un territorio definido, que no siempre coincide con el territorio ancestral, con creencias, prácticas sociales, formas de gobierno, de resolución de conflictos y de socialización que obedecen a características propias.

Estas formas de convivencia se expresan en mecanismos como la conformación de asambleas comunales, cabildos locales, formas de organizar la economía local y repartir los recursos económicos y naturales, normas de convivencia y resolución de conflictos.

En lo concerniente a la igualdad, equidad y no discriminación hacia la mujer, tanto la Constitución de la República del Ecuador (Art. 57 inciso final) como todos los instrumentos de hard law y soft law que establecen los derechos de los pueblos indígenas, afroecuatorianos y montubios señalan transversalmente la igualdad y equidad en el ejercicio de los derechos colectivos entre hombres y mujeres, la finalidad de esta decisión se orienta a promover y garantizar la participación de las mujeres en los espacios de toma de decisiones, responsabilidades y cargos comunitarios, de manera que no sean excluidas por su condición de género e impedir que dichas responsabilidades comunitarias sean monopolizadas únicamente por los hombres, como lo señala la Convención Americana de Derechos Humanos (Pacto de San José) en su artículo 23 que indica que en el ejercicio de los derechos políticos los ciudadanos tendrán “acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país”.

Finalmente, respecto a la garantía del ejercicio de la democracia comunitaria por parte del Estado Ecuatoriano, tiene como su responsabilidad tomar medidas normativas e institucionales que contemplen el ejercicio de la democracia comunitaria y sus mecanismos, como parte de un verdadero impulso y materialización del Estado plurinacional e intercultural.

En este sentido dentro de las medidas legislativas, la Asamblea Nacional en ejercicio de las garantías normativas contempladas en el artículo 84 de la Constitución de la República “deberá adecuar, formal y materialmente, las leyes y demás normas jurídicas a los derechos previstos en la Constitución y los tratados internacionales, y lo que sea necesario para garantizar la dignidad del ser humano y de las comunidades pueblos y nacionalidades.”; por lo cual las leyes electorales (positivas) deberán desarrollar normativamente a la democracia comunitaria bajo los principios de interculturalidad, igualdad, equidad y no discriminación, considerando los instrumentos internacionales de derechos humanos, como una de las formas de participación de la ciudadanía en una sociedad democrática, adecuando las instituciones jurídicas en materia electoral que permita la interacción de la democracia comunitaria con la democracia representativa, tal como lo indica la sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso Yatama vs. Nicaragua del 23 de junio de 2005 señala que:

Los Estados pueden establecer estándares mínimos para regular la participación política, siempre y cuando sean razonables de acuerdo a los principios de la democracia representativa. Dichos estándares, deben garantizar, entre otras, la celebración de elecciones periódicas, libres, justas y basadas en el sufragio universal, igual y secreto como expresión de la voluntad de los electores que refleje la soberanía del pueblo, tomando en cuenta que, según lo dispuesto en el artículo 6 de la Carta Democrática Interamericana, “promover y fomentar diversas formas de participación fortalece la democracia”, para lo cual se pueden diseñar normas orientadas a facilitar la participación de sectores específicos de la sociedad, tales como los miembros de las comunidades indígenas y étnicas.

Ahora bien, en base a la normativa constitucional, electoral y de los instrumentos internacionales que desarrollan a la democracia comunitaria, la Función Electoral Consejo Nacional Electoral y Tribunal Contencioso Electoral (CNE y TCE) deberán en el plano institucional desarrollar las garantías de política pública contempladas en el Artículo 85 de la Constitución de la República, la cuales se manifiestan a través de decisiones, directrices, lineamientos y cursos de acción, que adoptan los órganos y entidades estatales competentes y se concreta a través de programas, proyectos y acciones públicas orientadas al cumplimiento de los derechos constitucionales como al desarrollo, promoción y reconocimiento institucional de la democracia comunitaria. Su formulación, ejecución, evaluación y control se efectuará con la participación de personas, comunidades, pueblos y nacionalidades.

Mecanismos para el ejercicio de la democracia comunitaria

Del catálogo de derechos colectivos de los pueblos indígenas, montubios y afroecuatorianos señalados en los artículos 57, 96, 100, 156 y 157 de la Constitución de la República y de los instrumentos internacionales de derechos humanos se pueden establecer de su interpretación que existen mecanismos consuetudinarios (no positivados), mediante los cuales se ejerce la democracia comunitaria.

4.1 Mecanismos consuetudinarios de la democracia comunitaria

Dentro del grupo de mecanismos consuetudinarios mediante los cuales se ejerce la democracia comunitaria, éstos se refieren a las prácticas de organización comunal que no se encuentran positivados jurídicamente y que responden a los usos, costumbres y tradiciones de los pueblos y nacionalidades indígenas, pueblo montubio y pueblo afroecuatoriano, como son los cabildos, las asambleas, juntas de vecinos, entre otros, en los cuales participan cada uno de los miembros que conforman una comunidad (sean estos hombres, mujeres, jóvenes niños, adultos mayores), en el momento de la toma de decisiones para la convivencia diaria de sus miembros, así como en la autogestión de los asuntos de interés común, con el objetivo constante de alcanzar o lograr el bienestar común o el buen vivir.

Respecto a los mecanismos consuetudinarios de la democracia comunitaria, la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso Yatama vs. Nicaragua del 23 de junio de 2005 indica lo siguiente:

(…) una forma organizativa propia heredada de sus ancestros, denominada “democracia comunitaria”, la cual se basa en asambleas de comunidades y barrios, territoriales en los territorios indígenas o étnicos, y regionales (…). Cada asamblea comunal, instancia de decisión de la comunidad y barrio, está integrada por la asamblea de las familias es decir, por todas las familias indígenas o étnicas pertenecientes a la comunidad o barrio, y dicha asamblea comunal está dirigida por el Consejo Comunal, que es la estructura ejecutiva de la asamblea.

4.2 Mecanismos positivados de la democracia comunitaria

Dentro del grupo de los mecanismos positivados por los cuales se ejerce la democracia comunitaria se encuentran la consulta pre-legislativa y la consulta previa contempladas en los numerales 7 y 17 del artículo 57 de la Constitución de la República del Ecuador. En lo que respecta a los mecanismos institucionales aquí se encuentran las circunscripciones territoriales y los consejos nacionales de igualdad, señalados en los artículos constitucionales 57 (numerales 15 y 16), 60, 96, 242 y 257.

Respeto a la consulta previa libre e informada, contemplada en el numeral 7 del Artículo 57 de la Constitución de la República. En los artículos 5 y 6 del Convenio 169 de la OIT y en el artículo 19 de la Declaración de la Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas, se refieren al derecho fundamental que tienen los pueblos indígenas, afroecuatorianos y montubios de poder decidir sobre planes y programas de prospección, explotación y comercialización de recursos no renovables que se encuentren en sus tierras, participar en los beneficios que esos proyectos reporten y recibir indemnizaciones por los perjuicios sociales, culturales y ambientales que les causen, buscando de esta manera proteger su integridad cultural, social y económica y garantizar el derecho a la participación.

En lo que respecta a la consulta prelegislativa contemplada en el numeral 17 del artículo 57 de la Constitución de la República, como en los instrumentos internacionales de derechos humanos constituye el derecho de las comunas, comunidades, pueblos y nacionalidades indígenas, el pueblo afroecuatoriano y el pueblo montubio, titulares de derechos colectivos, a ser consultados antes de la adopción de una medida legislativa que podría afectar de manera objetiva tales derechos, como lo indica la Corte Constitucional del Ecuador en su sentencia No. 001-10- SIN- CC dentro de los casos No. 0008-09-IN y 0011-09-IN de fecha 18 de marzo de 2010, “[la consulta prelegislativa] es aquella prevista en el artículo 57, numeral 17, relacionada con la consulta que debe realizarse previa a la adopción de cualquier medida legislativa que puede afectar cualquier derecho colectivo de los sujetos colectivos.”

Por lo tanto la consulta pre-legislativa constituye un requisito previo, que condiciona la constitucionalidad de cualquier medida de índole legislativa que pudiera afectar cualquiera de los derechos colectivos de las comunas, comunidades, pueblos y nacionalidades del Ecuador.

Finalmente, si bien hay que reconocer los avances señalados en el presente artículo en el reconocimiento del Ecuador como un verdadero estado Plurinacional e Intercultural, el camino recorrido ha sido muy importante pero quedan todavía luchas históricas y el desarrollo de toda la normativa legal y secundaria que garantice la plena vigencia de la democracia comunicara y la eliminación de toda forma de discriminación y el reconocimiento de plenos derechos a todos los pueblos y nacionalidades que conforman un Ecuador plenamente unitario y hermosamente diverso. Es justamente es nuestra diversidad en donde está nuestra mayor fortaleza como nación.

Este desarrollo de la democracia comunitaria también significa un desafío para la región en cuanto a su análisis y su posible incorporación en su ordenamiento constitucional y legal, considerando la gran diversidad de nuestros pueblos de América.

*Ecuatoriano. Doctorando (c) la Universidad de Salamanca, Mediador, Doctor en Jurisprudencia y Abogado. Magister en Derecho Económico, Especialista en Derechos Políticos y Electorales, Especialista en Métodos Alternativos de Solución de Conflictos Sociales. Consultor de la Organización de Estados Americanos, Observador Internacional Electoral, Ex Presidente del Consejo Nacional Electoral de la República del Ecuador. Autor de varios artículos académicos y del libro: “Democracia en el Contexto Suramericano” 2015.

BIBLIOGRAFIA

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Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Yatama vs. Nicaragua.
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Esther Botero “La Jurisdicción Especial Indígena” en Ramiro Avilá (coord.) Derechos Ancestrales. Justicia en Contextos Plurinacionales., (Ministerio de Justicia, Derechos Humanos y Cultos del Ecuador: Ecuador, 2009.
Convención Americana de Derechos Humanos – Pacto de San José – 1969.
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Alán Patzi, La Democracia comunitaria entre el deseo y la realidad, (ABC: Bolivia, 2012), 34.