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Sufragio universal para elegir a las altas cortes en Bolivia: un ejemplo de lo que no se debe hacer

Por José María Paz.

Históricamente, Bolivia adoleció de problemas de independencia del poder judicial, en tiempos de la llamada democracia pactada, durante las décadas 80 y 90 del siglo pasado, se acusaba al oficialismo de utilizar su “rodillo” parlamentario para nombrar por cuotas a jueces afines a cada uno de los partidos de la alianza gobernante. Desde la fundación de la república, las diferentes constituciones del país, comenzando por la de 1826, utilizaron distintas fórmulas parlamentarias para elegir a las autoridades judiciales y casi siempre estuvieron influenciadas por intervenciones indebidas del poder ejecutivo.

Lo más probable es que no exista un modelo perfecto a través del cual se nombren jueces que garanticen la independencia del Poder Judicial y la separación de sus funciones con los otros órganos del Estado, más aún en países que son hiper presidencialistas, donde numerosas y extensas prerrogativas son puestas en manos del presidente y éste, no importa de quién se trate, o cuál sea su tendencia ideológica, con ayuda de su bancada parlamentaria suele buscar someter al poder judicial o influenciar sobre él.

Quizá por este motivo, en la Constitución de 2009, impulsada por el Movimiento al Socialismo, con el mal consejo de asesores españoles, que también participaron en las Asambleas Constituyentes de Venezuela y Ecuador, solo Bolivia introdujo la elección de sus Altas Cortes: Tribunal Supremo de Justicia, Tribunal Agroambiental, Concejo de la Magistratura y Tribunal Constitucional mediante sufragio universal cada 6 años, previa preselección de los postulantes por dos tercios de miembros de la
Asamblea Legislativa Plurinacional.

El remedio resultó peor que la enfermedad, Bolivia se convirtió en el único país del mundo en elegir a los más altos magistrados de esta forma y si bien en el pasado existían problemas, nunca se había visto a un Poder Judicial que estuviera tan claramente al servicio del poder ejecutivo de turno para perseguir a sus opositores como ocurre en el país desde 2011. Cuando por efectos del fraude electoral ocurrido en las elecciones del 2019 se produjo un cambio de gobierno, el Poder Judicial cambió rápidamente de bando para perseguir a los gobernantes que habían servido por 8 años. Un año después, cuando las elecciones generales devolvieron el gobierno a los de antes, giró otra vez a favor de su antiguo amo, encargándose de encarcelar a la expresidenta transitoria y a otros funcionarios de su gobierno.

El último ejemplo de este actuar, fue el apresamiento irregular y violento del gobernador de Santa Cruz. Hasta ahora, no solamente no se ha conseguido la independencia de la justicia del poder político, sino que como en otros países, el fenómeno de la judicialización de la política ha recrudecido en los últimos trece años, deteriorando aún más la confianza en el sistema judicial y la calidad de la democracia. La preselección de los postulantes por dos tercios de votos de la Asamblea Legislativa, que se traduce en una lista de candidatos enviada al Órgano Electoral para que luego este organice la elección, es clave para entender el fracaso de esta reforma judicial. Cuando los dos tercios del Congreso pertenecen a una sola fuerza política y esta tiene tendencias autoritarias, los utiliza para socavar la democracia gradualmente mediante lo que se llaman tácticas constitucionales duras, término  acuñado por el constitucionalista Mark Tushnet y explicado en el libro de Steven Livitsky y Daniel Ziblat (La Dictadura de la Minoría: cómo revertir la deriva autoritaria y forjar una democracia para todos, Ariel, 2021). Estos autores explican que, mediante las tácticas constitucionales duras, las cosas se hacen según la ley, pero al mismo tiempo minando su espíritu, se usa la Constitución y la legislación como arma para fracturar y erosionar la democracia gradualmente en modos técnicamente legales.

Estas tácticas se vienen utilizando por la mayoría de los gobiernos autoritarios en el siglo XXI, sin importar si son de izquierda o de derecha, ocurre en América Latina con gobiernos de izquierda y un caso emblemático desde la derecha es el de Viktor Orbán en Hungría, descripto en el libro mencionado. La “inocente idea” de que los jueces deben ser elegidos por el pueblo, como si este solo hecho, garantizara su idoneidad o buen desempeño, introducida en parte por los asesores españoles y que ahora México quiere copiar, ha demostrado ser una mala idea porque los autoritarios encuentran la forma de viciar y pervertir las instituciones democráticas manteniendo una apariencia democrática.

Esto, se vio claramente en Bolivia durante los procesos electorales realizados hasta ahora con la fórmula constitucional en 2011 y 2017. La Asamblea Legislativa boliviana estaba controlada por dos tercios de votos del partido político en el poder, lo que permitió que la elaboración de las listas de postulantes preseleccionados fuera un simple trámite para el partido, el Ejecutivo y el Legislativo que eran lo mismo. Por tanto, el pueblo vota, pero no elige porque los candidatos son seleccionados por su afinidad con los intereses del gobierno. La gente se dio cuenta de esta trampa y tanto en las elecciones judiciales de 2011 y 2017, los votos nulos o blancos superaron a los votos válidos. En 2011 la suma de sufragios inválidos fue de 59.27% y en 2017 totalizaron 65.83%. En 2023 se tenían que hacer nuevas elecciones judiciales, pero fueron postergadas, esto se debe principalmente a que el partido de gobierno no solamente no tiene dos tercios en esta legislatura, sino que se ha producido una escisión en su interior por el afán reeleccionista del expresidente Evo Morales que quiere postularse por quinta vez a la presidencia, desplazando a su delfín, el actual presidente Luis Arce, que según la constitución tiene derecho a reelegirse una vez.

El país cuenta con la Opinión Consultiva de la Corte Interamericana de Derechos Humanos sobre la reelección indefinida y un fallo del Tribunal Constitucional boliviano, basado en esa opinión, que inhabilitan a Evo Morales para ser candidato en 2025. Por esta razón, existe el temor dentro de la facción del partido de gobierno que apoya al presidente Luis Arce, que un nuevo Tribunal Constitucional elegido, revierta esta decisión y habilite la candidatura de Morales.

Es así, que al interior de la Asamblea legislativa, se presentaron una serie de recursos constitucionales que han frenado el proceso de preselección de candidatos y, la actuación del Poder Judicial, en especial del Tribunal Constitucional ha sido vergonzosa, no solo porque hasta ahora no se cumple con el mandato de hacer elecciones, sino porque los magistrados solo emiten sentencias a favor del Ejecutivo, pero la cereza en la torta es que decidieron auto prorrogarse en sus funciones hasta que se haga la elección judicial, una clara violación a la Constitución y al principio básico que dice que un juez no puede fallar a favor de sí mismo.

Hasta aquí, hemos tratado de explicar cómo los dos tercios obtenidos democráticamente por el partido de gobierno en Bolivia fueron mal utilizados para adueñarse del poder judicial y observamos que es muy peligrosa una preselección en un Parlamento dominado por un solo partido. Cualquier clásico de la literatura política habría dicho que un Estado donde el Poder Ejecutivo, el Poder Legislativo y el Judicial se convierten en uno solo, entra al campo de la tiranía. Esta es una de las razones para no hacer elecciones judiciales para las altas cortes mediante sufragio universal. Si bien se podría soñar con un Poder Legislativo e incluso un Ejecutivo más racional y democrático que quisiera llevar adelante una preselección de candidatos más técnica y objetiva para postular a buenos candidatos, aún en ese caso, hay otros motivos vinculados al sentido común y a la idea de contar con un Estado de Derecho democrático que desaconsejan elegir a estos altos magistrados por voto popular.

Estas razones fueron discutidas por la Veeduría Ciudadana al proceso de preselección de candidatos para la elección judicial 2023, en un encuentro internacional con el reconocido jurista chileno Jaime Arellano, secretario ejecutivo de la Misión de Observación Internacional promovida por las comunidades de Honduras, Ecuador y México, que brinda recomendaciones y evalúa procesos de selección de altos cargos judiciales en esos países.

Una de las conclusiones a las que se llegó es que, si las Altas Cortes se eligen por un periodo determinado, en el caso de Bolivia 6 años, y estas son renovadas en su totalidad con esa periodicidad, el Poder Ejecutivo se verá en la tentación de “ingerirse” al Poder Judicial cada vez que se renueve. La naturaleza desbordante del poder constituido, al momento de producirse la oportunidad de cambiar a todo el poder judicial, hace que quiera extender su esfera de influencia, y pulverizar la separación de poderes tal como explicamos que sucedió en las elecciones judiciales de 2011, 2017 y el proceso frustrado de 2023. La recomendación es que la renovación judicial siempre debe hacerse de manera parcial.

En algunos países, se considera que la justicia sirve para toda la vida, por lo que los jueces que hacen carrera judicial y llegan a ocupar cargos en las altas magistraturas, solo se retiran cuando se jubilan, mueren o son acusados de mala conducta. Otra razón explicada por Arellano para no renovar a la totalidad de los tribunales es lo que los juristas llaman “derecho de fondo” o “derecho de forma con injerencia en el fondo”, esto tiene que ver con la interpretación de la ley como garantía de certeza jurídica y las líneas jurisprudenciales unificadas que se crean con el tiempo. Un cambio total y no progresivo de los magistrados puede generar graves problemas porque también cambian bruscamente estas líneas de interpretación, generando ineficiencia o retardación en un sistema judicial que ya sufre de una enorme mora procesal, acefalías etc.

Finalmente, está la elección por “sufragio universal” que normalmente se utiliza para llenar cargos de elección “popular”. En un proceso de nombramiento de magistrados de tribunales superiores, lo popular atenta contra el sentido básico de un Estado Democrático de Derecho, contra la separación de funciones y la independencia del poder judicial. Esto se debe a que los jueces en general son llamados a ejercer una función “contra mayoritaria” es decir resolver en contra, incluso de la opinión más popular en el país.

En aquella ocasión, Arellano dijo que, a la idea de una función contra mayoritaria, le “repugna” una elección popular porque los jueces no se presentan para ser populares, un juez debe ser capaz de resolver en derecho. Utilizó un ejemplo bíblico para ilustrar este asunto, cuando la muchedumbre pidió que se castigue a Jesucristo y se perdone a Barrabás. Un juez no puede lavarse las manos como Poncio Pilatos que decidió aceptar la voluntad del pueblo, sino que tiene que resolver a favor de los derechos y
garantías de las personas, y en contra de una mayoría que es transitoria en un sistema democrático.

Este año, en febrero murió Robert Badinter, jurista francés que fue enterrado con honores y homenajes por el gobierno de Francia. Badinter ocupó diferentes cargos públicos en su país y realizó importantes contribuciones, entre ellas, al ser nombrado en 1986 como Presidente del Consejo Constitucional Francés por François Mitterrand, dijo que su único deber para con quien lo nombró era el “deber de ingratitud”, esta frase se ha convertido en un principio universal, para los jueces y refiere a que el único deber de un juez hacia quienes lo eligieron es el de ingratitud pues esta es la inmejorable forma de garantizar su independencia, condición indispensable para ejercer apropiadamente sus funciones. En Bolivia los jueces elegidos por sufragio universal quedaron lejos de aplicar el deber de ingratitud, por el contrario, se convirtieron en serviles lisonjeros y aduladores del Poder Ejecutivo de turno.

El único deber de un juez es hacia la constitución y las leyes, para esto, es preciso elegir a jueces idóneos que se deberían escoger principalmente por sus méritos, es decir, nombrar juristas con la máxima formación y experiencia posible, con un historial de conducta intachable, libres de toda sospecha de corrupción, de vínculos con el crimen organizado o pertenencia a alguna organización política en el país y a estos jueces se los evalúa por su desempeño en el cargo. Las influencias indebidas del Ejecutivo, la separación de funciones y los llamados pesos y contrapesos se consiguen poniendo límites, tanto en la extensión como en la duración del ejercicio de esas funciones.

Los fundamentos expuestos, intentan demostrar que elegir a las más altas autoridades del poder judicial mediante sufragio universal no es una buena idea, el caso boliviano no es un ejemplo a seguir, pero además, tanto en Bolivia como en otros países es importante entender que un buen sistema de justicia no solo pasa por la forma en que se eligen a sus magistrados sino también por un número mucho mayor de acciones complejas que tienen que ver con el presupuesto que se le asigna a este poder, la carrera judicial, el régimen penitenciario, la acción de los fiscales, el funcionamiento de la policía, la eliminación de la burocracia innecesaria e insensible con víctimas, sentenciados y un largo etc.