Observatorio Legislativo de Cuba
El presente informe tiene como objetivo analizar y establecer el carácter del Poder Legislativo de Cuba, la Asamblea Nacional del Poder Popular (ANPP), mediante una comparativa con la Asamblea Legislativa de la República de Costa Rica.
El caso de comparación fue seleccionado porque Costa Rica se ubicada en la misma región geográfica y tiene una cantidad de habitantes similar. Las conclusiones del estudio dan cuenta de la pobre actividad legislativa de la ANPP, que es usada como una suerte de “sello de goma” por parte del régimen de partido único gobernante, en comparación con un Poder Legislativo como el costarricense, electo democráticamente e integrado por partidos con posiciones políticas diversas.
A continuación, analizaremos algunas variables en clave comparada Cuba-Costa Rica, para caracterizar al legislativo cubano.
Finalmente, se comparará la actividad legislativa del primer semestre de 2024 en ambos países, dejando en evidencia el casi nulo funcionamiento de la Asamblea Nacional del Poder Popular de Cuba con respecto a la Asamblea Legislativa de Costa Rica.
Sistema electoral
En Costa Rica impera un sistema multipartidista, por el cual los partidos políticos pueden presentar candidatos tanto a los cargos ejecutivos como a los legislativos. La Asamblea Legislativa de Costa Rica es elegida por un sistema de representación proporcional por listas, empleando las siete provincias del país como circunscripciones plurinominales. Cada provincia tiene un número de diputados asignados conforme a su población.
La distribución de escaños entre las diferentes listas partidarias se realiza aplicando el sistema de cuota Hare modificada. Se trata de un sistema de cocientes (muy habitual en Centroamérica) en el que lo que prima no es la proporción porcentual de votos obtenida por las listas, sino los votos en sí mismos, lo que permite una representación más amplia de partidos minoritarios, lo que lo diferencia de otros tipos de sistemas de reparto, como el d’Hondt (más común en Sudamérica).
En conclusión, es mucho menos habitual que un solo partido o bloque logre una mayoría absoluta en la Asamblea Legislativa costarricense. Desde la democratización en 1949, la Asamblea sólo ha tenido siete mayorías absolutas en diecinueve ciclos electorales.
Generalmente, Costa Rica está ubicada en puestos altos a nivel global en la mayoría de los indicadores que miden derechos humanos, libertades civiles, pluralismo político, transparencia y administración electoral, ocupando siempre los primeros puestos en cuanto a lo que América Latina se refiere, y siempre el primer puesto en Centroamérica. Si bien se han evaluado aumentos en las tensiones y la polarización, Costa Rica es de los pocos países de América Latina que el Democracy Index de The Economist califica como una “democracia plena”, y ha recibido siempre una calificación de “libre” en el informe anual de Freedom House.
En Cuba impera un sistema de partido único, con el Partido Comunista de Cuba como única formación legal y “fuerza rectora de la sociedad y el Estado”. El PCC no se define como un “partido electoral” por lo que, en teoría, no presenta candidatos. Sin embargo, el sistema electoral está diseñado de tal manera que no existe forma de que los candidatos que se presentan a la Asamblea Nacional del Poder Popular no cuenten con su aprobación.
Se supone que, una vez elegidos los miembros de las Asambleas Municipales del Poder Popular, estos contribuyan con la postulación de una mitad de los candidatos a miembros de la ANPP. Luego, la otra mitad es propuesta por las “organizaciones de masas” alineadas con el PCC. Finalmente, las “comisiones de candidaturas” confeccionan una lista única de candidatos.
Los diputados de la ANPP son elegidos mediante un sistema técnicamente plurinominal, con cada municipio del país teniendo al menos dos diputados. La lista única contiene tantos candidatos como escaños a cubrir y el votante sólo puede rechazar una parte de la lista, votar a todos los candidatos o votar en blanco. No existe, pues, una forma de emitir un voto negativo ni contra el sistema ni contra el PCC.
Cuba ha estado siempre o casi siempre considerado como el país más autoritario del continente americano, posición que hoy por hoy disputa con Nicaragua. No se tolera la organización de la sociedad civil (ya fuera por ámbitos partidarios o de cualquier otra índole) al margen del Estado (y por extensión, al margen del Partido Comunista). Las denuncias por arrestos arbitrarios, vigilancia masiva y censura son rutinarias, y existen numerosos reportes de violaciones a la presunción de inocencia y un trato brutal a los activistas detenidos, con presencia de torturas tanto físicas como psicológicas.
Independencia respecto del Poder Ejecutivo
En Costa Rica la independencia de poderes ha sido históricamente fuerte, y la Asamblea Legislativa costarricense está entre las legislaturas en la práctica más prominentes en cuanto a iniciativa legislativa dentro del continente. Se considera que, en los últimos años, la presidencia de Rodrigo Chaves (quien no cuenta con una mayoría legislativa estable) ha planteado algunas discrepancias y conflictos entre ambos poderes del Estado. Sin embargo, la fortaleza de las instituciones legislativas del país no se ha visto comprometida.
En Cuba, el Estado niega formalmente que la separación de poderes sea realmente su objetivo. El propio presidente en ejercicio, Miguel Díaz-Canel, ha afirmado que el sistema político cubano se basa en la “unidad” de poderes para garantizar la “cohesión” nacional, en un discurso que dio precisamente para justificar la falta de independencia judicial en el país. De cara a la legislatura, la mentada “unidad” no es la excepción. Constantemente se denuncia que la ANPP es un parlamento de escaso poder, cuyo objetivo es en realidad dar una ratificación legislativa al andamiaje legal dictado por organismos ejecutivos controlados por la cúpula del régimen gobernante (el Consejo de Estado o el Buró Político del Partido), casi siempre por unanimidad y con escaso debate.
Funcionamiento interno
El Plenario de la Asamblea Legislativa de Costa Rica (conformado por sus 57 legisladores en pleno) sesiona de lunes a jueves a partir de las 14:45 hs. La Asamblea se organiza en diferentes tipos de comisiones para realizar sus labores: las Comisiones Permanentes Ordinarias, cuya función es estudiar los proyectos de ley y emitir un dictamen al Plenario o bien archivar iniciativas cuando el dictamen negativo sea unánime. Luego están las Comisiones con Potestad Legislativa Plena, que conocen y aprueban los proyectos de ley que el Plenario de la Asamblea les delegue. Finalmente, las Comisiones Especiales se crean para un asunto concreto relacionado con un proyecto de ley, análisis o investigación y tienen un plazo determinado para el cumplimiento del objetivo encomendado.
De acuerdo con la ley, las Comisiones Permanentes deben reunirse al menos dos veces por semana, los días martes y miércoles, pudiendo distribuirse en dos sesiones el mismo día o dos para toda la semana.
Tomando el período de sesiones legislativas más reciente, entre el 1 de enero y el 1 de junio de 2024, la Asamblea Legislativa realizó 29 reuniones plenarias, tiempo durante el cual sancionó un total de 56 proyectos de ley, correspondientes a catorce áreas distintas.
Asimismo, 12 de estos proyectos correspondieron a iniciativas del Poder Ejecutivo, mientras que las demás 44 fueron originadas dentro de la propia Asamblea a iniciativa de uno o más de sus diputados. Esto da cuenta de una profusa iniciativa legislativa y pone de manifiesto tanto la independencia del Poder Legislativo costarricense respecto del Poder Ejecutivo como de su capacidad para elaborar leyes por su cuenta.
A continuación, en el siguiente cuadro, el recuento de los proyectos de ley aprobados por en el último período de seis meses por la Asamblea Legislativa de Costa Rica, ordenados por el área al que iban dirigidas. Aunque no existe un registro de cuántas reuniones han tenido lugar, en general el cronograma en la práctica se respeta.
Proyectos de ley sancionados (01/01/2024 – 01/06/2024)
| Área | Proyectos |
| Hacendarios | 9 |
| Municipalidades | 8 |
| Seguridad y narcotráfico | 8 |
| Jurídicos | 6 |
| Económicos | 5 |
| Provinciales | 5 |
| Mujer | 3 |
| Turismo | 3 |
| Sociales | 2 |
| Plenario | 2 |
| Derechos humanos | 2 |
| Gobierno y administración | 1 |
| Juventud, Niñez y Adolescencia | 1 |
| Internacionales | 1 |
La Asamblea Nacional del Poder Popular de Cuba se divide también en comisiones, existen hasta once Comisiones Permanentes de Trabajo, el 74% de los diputados las íntegra, mientras que el 26% restante solo participa de manera externa. El órgano legislativo ha establecido una muy detallada distribución de los cargos de una legislatura respecto a la otra (resaltando que solo se han conservado un 19% de los diputados que participaron en comisiones en anteriores legislaturas, que se realizó una distribución por provincia de sus integrantes y que la mayoría de los presidentes de comisiones son mujeres). No obstante, el manejo de su trabajo es muy opaco y no existe información pública sobre su desempeño.
De lo que se tiene constancia es de que el trabajo de la ANPP, es opaco, limitado y escaso. Entre enero y abril de 2024 ni la ANPP ni el Consejo de Estado (quién realmente detenta un poder legislativo de facto) aprobaron ley o decreto ley alguno, lo que habla de un nulo trabajo de producción legislativa.
Existe un cronograma legislativo público, el cual no solo da por hecho que toda ley discutida en la Asamblea será aprobada sin debate (el mismo establece “aprobación por la ANPP” en la fecha reservada para la supuesta discusión del proyecto) sino que además nunca se cumple en la práctica. Para el cronograma de sesiones de abril de 2024 figuran dos proyectos que deberían haberse discutido, la Ley de Procedimiento Administrativo y la Ley de Aduanas. Aunque los proyectos sí están publicados, no consta que haya tenido lugar discusión o labor legislativa alguna.
En mayo entró en vigor la Ley de Comunicación Social (mayormente destinada a la represión a la expresión en el espacio cibernético y a habilitar la publicidad comercial por primera vez desde el triunfo de la Revolución Cubana), que había sido sancionada en mayo del año pasado, y se publicó el anteproyecto de la Ley de Transparencia (cuyo objetivo nominal es regular el acceso a la información pública). Se espera que ésta sea uno de los proyectos de ley aprobados por la ANPP en 2024, y lo más seguro es que su aprobación tenga lugar en las sesiones de julio (si es que tienen lugar).
Así las cosas, a la institucionalización de una absoluta falta de debate se suma la clara desorganización y mal manejo del cronograma por parte del legislativo cubano, lo que deja clara su falta no ya de independencia e iniciativa, sino también de relevancia.
| Dimensión | Cuba | Costa Rica |
| Representatividad y pluralismo político |
|
|
| Elecciones y participación ciudadana |
|
|
| Independencia y control del Poder Ejecutivo |
|
|
| Libertades y derechos civiles |
|
|
| Transparencia y rendición de cuentas |
|
|
Comparación de la labor legislativa de Costa Rica y Cuba en el periodo enero – mayo 2024
Durante el periodo enero – junio de 2024, la Asamblea Legislativa de Costa Rica había celebrado 29 sesiones y aprobado 56 Proyectos de Ley.
Para el mismo periodo, la Asamblea Nacional del Poder Popular de Cuba no celebró sesiones y mucho menos aprobó algún proyecto de Ley.
| Enero-Junio 2024 | Costa Rica | Cuba |
| Proyectos aprobados | 56 | 0 |
| Sesiones realizadas | 29 | 0 |
| Sesiones | Costa Rica | Cuba |
| Enero de 2024 | 7 | 0 |
| Febrero de 2024 | 5 | 0 |
| Marzo de 2024 | 4 | 0 |
| Abril de 2024 | 9 | 0 |
| Mayo de 2024 | 4 | 0 |