Por Milagros Campos*
La crisis política que atraviesa Perú vista desde la perspectiva de la representación electoral. El lugar que tendrán, luego forma, el voto desde el extranjero, la paridad de género en las cuotas asignadas para bancas legislativas, los fondos de financiamiento político, son puestos en foco ante la situación de tensión doble generada por la crisis sanitaria y gobernabilidad.
“Las mujeres pertenecen a todos los lugares donde se toman decisiones. No debería ser que las mujeres sean la excepción”.
Ruth Bader Ginsburg
Dos eventos graves, la crisis política y la crisis sanitaria, podrían haber sido causa suficiente para que se paralice el debate y aprobación de las propuestas de reforma política. El plan más ambicioso de las doce iniciativas legislativas propuesto por la Comisión de Alto Nivel para la Reforma Política en marzo de 2019 debió postergarse en medio de los enfrentamientos entre el ejecutivo y legislativo que tuvieron como resultado la disolución del Congreso el 30 de septiembre de 2019. El nuevo Congreso, electo en enero, tiene nueve grupos parlamentarios en una composición muy diferente al disuelto. El gobierno no tiene un grupo parlamentario pues no postuló una lista; el fujimorismo disminuyó de 73 parlamentarios elegidos en 2016 a 15. Este nuevo congreso se instaló el 16 de marzo, cuando el Perú enfrentaba la crisis sanitaria por el COVID-19, en estado de emergencia.
Un episodio en esta grave crisis entre ejecutivo y legislativo se cerró esta semana con el archivamiento del pedido de vacancia del presidente Martín Vizcarra por permanente incapacidad moral. Aun en este clima de tensiones políticas, entre 2019 y 2020 se han aprobado reformas. La mayor parte de ellas aplicables al proceso electoral de abril de 2021. El nuevo Congreso aprobó la reforma constitucional que establece un impedimento temporal para ser candidato a quienes tengan un proceso penal con sentencia condenatoria en primera instancia. Esta reforma es la primera que crea la circunscripción de peruanos residentes en el extranjero, nuevas reglas de financiamiento de partidos políticos, así como la ley de paridad y alternancia.
Paridad y alternancia
El 23 de julio de 2020 se publicó la Ley Nº 31030, por la que se modifican normas de la legislación electoral para garantizar paridad y alternancia de género en las listas de candidatos. En 2019 se aprobó la primera ley de paridad y alternancia. Se aplicaría de manera escalonada: 40% en 2021, 45% en 2016 y 50% en el año 2031. La ley establecía que los organismos electorales y de la Defensoría del Pueblo analizarían las medidas adoptadas para promover la participación de la mujer en la política. “En un plazo no mayor de seis meses de concluido el mismo, presentan un informe al Congreso de la República, para alcanzar sus conclusiones y, en su caso, las propuestas, progresivas o inmediatas, para mejorar la eficacia y el impacto de las acciones dirigidas a favorecer la participación política de la mujer”[1]. La nueva ley no solo elimina la aplicación progresiva, sino que la extiende a la lista de candidatos a la presidencia, en la que se elige al presidente y dos vicepresidentes[2], así como a las listas para elecciones subnacionales[3] y los cargos de la dirigencia de los partidos políticos[4].
Cuotas y resultados electorales
En el Perú, de acuerdo al marco constitucional y legal antes de la reforma, se elegían 130 parlamentarios, por sistema proporcional, en veintiséis circunscripciones, con doble voto preferencial opcional, cuota de género de 30 % de mujeres o varones en las listas y barrera legal de 5%.
La cuota de género se aprobó en el año 1997[5]. La ley dispuso que las listas debían incluir no menos del 25% de mujeres o varones, incrementándose a 30% en 2000[6]. Estas normas no incluyeron mandato de posición. La cuota se aplicó por primera vez en las elecciones del año 2000, duplicando la representación femenina de 10.8 a 20%; en 2001 alcanzó el 18.3%; en 2006, 29.1%; en 2011, 21.5%. Como puede observarse en el cuadro N° 1 esta se incrementó a 28% en las elecciones de 2016, y en el reciente proceso electoral de 2020 bajó a 26%.
Cuadro N° 1 Mujeres candidatas y electas al Congreso de la República 2001-2020
Fuente: Jurado Nacional de Elecciones, Reporte Electoral N° 9
Las cuotas de género a nivel subnacional han sido muy ineficientes para incrementar el número de mujeres electas. En listas cerradas y bloqueadas las mujeres ocupaban el último tercio con lo que su participación cumplía con la cuota pero desnaturaliza el objetivo de la ley: lograr un mayor número de mujeres electas en los gobiernos regionales y locales.
Tabla N° 1 Porcentaje de autoridades mujeres electas en gobiernos subnacionales (2002 – 2018)
| Cargo | 2002 | 2006 | 2010 | 2014 | 2018 |
| Gobernadora regional | 12% | 0.0% | 0.0% | 4.0% | 0.0% |
| Alcaldesa provisional | 3% | 1.6% | 4.6% | 3.1% | 3.6% |
| Alcaldesa distrital | 3% | 2.9% | 3.7% | 2.7% | 4.9% |
| Consejera regional | 22% | 27.6% | 28.1% | 23.0% | 19.3% |
| Regidora provincial | 23% | 25.1% | 23.9% | 25.6% | 25.8% |
| Regidora distrital | 27% | 28.3% | 28.0% | 29.1% | 30.7% |
Fuente: Jurado Nacional de Elecciones, Reporte Electoral N° 9
El factor del voto preferencial
El voto preferencial, candidaturas en lista cerradas y no bloqueadas, no es frecuente en la región. Si bien no es intrínsecamente negativo, tiene muchos efectos perniciosos, en los partidos, en las campañas, en el control del financiamiento[7].
La historia del voto preferencial en el Perú es paradójica. Fue rechazada inicialmente por los partidos políticos, luego impulsada por ellos, sin que hasta la fecha se haya terminado el debate que mantiene el tema en la agenda legislativa y de reformas electorales[8].
¿Cuál es el impacto del voto preferencial en la elección de mujeres? En 2001, de las veintidós congresistas electas, cinco lograron su elección gracias al voto preferencial (23%). En 2006, de las treinta y cinco mujeres electas, quince (43%) mejoraron su posición. En 2011, de las 28, (43%) doce fueron elegidas gracias al voto preferencial. Un trabajo reciente del Jurado Nacional de Elecciones[9] señala que si se hubiera eliminado el voto preferencial en 2016, seis mujeres más hubieran sido congresistas; si lo hubieran hecho en 2020, ocho. En efecto, los estudios de Gallo, Sample y Schmidt[10] (2008) encuentran que no hay relación significativa entre el uso del voto preferencial y la elección de mujeres.
El número en la lista es un factor muy relevante en el voto preferencial. Las mujeres cabeza de lista tienen mejores oportunidades de ser electas. El citado estudio del Jurado Nacional de Elecciones muestra que en las elecciones parlamentarias de 2016 y 2020 “solo una de cada cuatro candidatas estuvo posicionada en el tercio superior de las listas”. Más de la mitad de las candidatas estuvo ubicada en el tercio inferior (58%). Asimismo en el reciente proceso electoral, solo el 15% de los primeros puestos de las listas parlamentarias fue ocupado por mujeres, porcentaje que es menor al del 2016 (22%). Hay pues un trato diferenciado entre candidatos y candidatas.
Comentario final
La reforma planteada por la Comisión del Alto Nivel para la Reforma Política plantea paridad y alternancia sin voto preferencial en las elecciones parlamentarias. El voto preferencial sería utilizado en las elecciones primarias, abiertas, simultáneas y obligatorias que se aprobaron en la reforma de 2019. Estas elecciones se suspendieron a causa de la pandemia. Las primarias serán cerradas con dos modalidades: un afiliado un voto o mediante la elección de los delegados partidarios.
Un mayor número de candidatas no se había reflejado en un mayor número de congresistas electas. Esta es una línea de investigación aún pendiente. Sin embargo, los estudios señalan que un factor es el voto preferencial y el número asignado en la lista. El cambio sustancial en estas elecciones es la alternancia que permitirá mejores números para las candidatas y mayor visibilidad.
En el caso de las elecciones subnacionales de 2022, el efecto será más evidente pues el sistema electoral es de listas cerradas y bloqueadas.
[1] Ley N° 30996, Ley que modifica la ley orgánica de elecciones respecto al sistema electoral nacional, publicada el 27 de agosto de 2019.
[2] La Ley 31030 modifica la ley orgánica de elecciones estableciendo que los candidatos a la Presidencia y Vicepresidencias de la República, solicitan su inscripción en una sola fórmula, la cual debe incluir, por lo menos, a una mujer o a un hombre en su conformación, ubicados intercaladamente de la siguiente forma: una mujer, un hombre, una mujer o un hombre, una mujer, un hombre.
[3] Se modificó la ley de elecciones regionales estableciendo que las organizaciones políticas a que se refiere el artículo precedente deben presentar conjuntamente una fórmula de candidatos a los cargos de gobernador y vicegobernador regional y una lista de candidatos al consejo regional. La fórmula de candidatos a los cargos de gobernador y vicegobernador regional debe respetar el criterio de paridad y alternancia, y del total de circunscripciones a las que se presenten, la mitad debe estar encabezada por una mujer o un hombre. La relación de candidatos titulares y accesitarios considera los siguientes requisitos: 1. Cincuenta por ciento de hombres o mujeres, ubicados intercaladamente de la siguiente forma: una mujer, un hombre o un hombre, una mujer. El criterio de paridad y alternancia de género debe verificarse también sobre el número total de candidatos presentados por cada organización política.[…]”.
En el caso de la modificación de la Ley de Elecciones Municipales La lista de candidatos se presenta en un solo documento y debe contener:
- El número correlativo que indique la posición de los candidatos a regidores en la lista, que está conformada por el cincuenta por ciento (50%) de hombres o mujeres, ubicados intercaladamente de la siguiente forma: una mujer, un hombre o un hombre, una mujer; no menos de un veinte por ciento (20%) de ciudadanos o ciudadanas jóvenes menores de veintinueve (29) años de edad y un mínimo de quince por ciento (15%) de representantes de comunidades nativas y pueblos originarios de cada provincia correspondiente, donde existan, conforme lo determine el Jurado Nacional de Elecciones. El criterio de paridad y alternancia de género debe verificarse también sobre el número total de candidatos presentados por cada organización política”.
[4] La Ley de Organizaciones Políticas establece ahora respecto de la participación de hombres y mujeres en elecciones del partido político: “En las listas de candidatos para cargos de dirección del partido político, así como para los candidatos a cargos de elección popular, el número de mujeres u hombres no puede ser inferior al cincuenta por ciento del total de candidatos”.
[5] Ley Nº 26859, Artículo 116.- Las listas de candidatos al Congreso deben incluir un número no menor del 25% de mujeres o de varones.
[6] Ley Nº 27387 Artículo 116.- Las listas de candidatos al Congreso en cada Distrito Electoral deben incluir un número no menor del 30% de mujeres o de varones. En las circunscripciones en que se inscriban listas con tres candidatos, por lo menos uno de los candidatos debe ser varón o mujer.
[7] Sobre el impacto del voto preferencial ver: Campos, M, El voto preferencial en el Perú; Elecciones N 15, Vol. 14; pp. 85 al 108; Lima. Tuesta Soldevilla, Fernando; (2013) Un voto letal: el voto preferencial y los partidos políticos en el Perú; En: Revista de Derecho Electoral; Tribunal Supremo de Elecciones de Costa Rica N. º 15, Enero-Junio, 2013(2005) Representación Política: Las reglas también cuentan, Sistemas electorales y Partidos Políticos; PUCP, Friedrich Ebert Stiftung; Lima El voto preferencial en el Perú. Nohlen, Dieter (2004); Sistemas electorales y reforma electoral. Una introducción. Lima: International IDEA – Transparencia.
[8] Su historia se remonta a 1977. El gobierno militar lo introdujo para la Asamblea Constituyente. Haya de la Torre, líder histórico del APRA se manifestó en contra considerar que debilita a los partidos políticos. Los constituyentes lo eliminaron para las elecciones de 1980. En agosto de 1984, mediante Ley Nº 23903 se restableció para las elecciones de 1985, manteniéndose hasta la fecha como doble voto preferencial opcional. La modificación realizada en 2019 lo elimina pero para 2026.
[9] Jurado Nacional de Elecciones; Fuente: Jurado Nacional de Elecciones, Reporte Electoral N° 9; agosto 2020.
[10] Gallo, M.; Samplek, Schmidt, G. “Las elecciones legislativas peruanas en 2006: un caso exitoso de cuotas con voto preferencial. En: Rìos, M. Mujer y política. El impacto de las cuotas de género en América Latina / Marcela Ríos Tobar (Editora) Santiago, Chile: Catalonia, 2008
*Milagros Campos. Profesora de la Pontificia Universidad Católica del Perú. Fue miembro de la Comisión de Alto Nivel para la Reforma Política.
Demo Amlat es un proyecto impulsado por Transparencia Electoral cuya misión central es el compromiso con el fortalecimiento democrático en la Región.
