Estudio de la representación democrática del Paraguay, de la reorganización del mapa político y de los lugares de las fuerzas que compiten a partir de la última reforma del sistema electoral: la vigencia de las listas cerradas desbloqueadas para la elección de órganos colegiados.
Descripción preliminar.
Paraguay se dice de sí mismo un “Estado social de derecho, unitario, indivisible, y descentralizado (…)”[1]. Desde 1989 impera el sistema democrático, siendo estos 30 años el periodo más extenso de era democrática en los más de 200 años de vida independiente.
Si hay un logro de la Constitución vigente es que puede apuntársele la consolidación de la pluralidad política y el régimen de libertades públicas.
En materia electoral, la Constitución, en su artículo 118 sienta las bases del sistema electoral cuando dice: “El sufragio es derecho, deber y función pública del elector. Constituye la base del régimen democrático y representativo. Se funda en el voto universal, libre, directo, igual y secreto; en el escrutinio público y fiscalizado, y en el sistema de representación proporcional”.
La República cuenta con un presidente electo por mayoría simple a una sola vuelta. Un Congreso bicameral de 45 Senadores electos en una sola circunscripción nacional, y 80 Diputados electos en 17 departamentos que tienen cantidad de bancas según la distribución poblacional, medida antes de cada elección general.
Los miembros del Congreso son electos a través del sistema de representación proporcional, como lo ordena el artículo 118 antes citado, y como estipula el Código Electoral el sistema de asignación de bancas se realiza a través del D’hont[2], sin piso mínimo establecido. Sabida la relación género – especie entre el sistema de representación proporcional y el sistema D’hont, al ser este último impuesto por una norma de categoría de ley, ha sufrido críticas más casi ninguna propuesta legislativa de trascendencia para modificarlo por otro.
30 años de democracia habilita a realizar un examen del estado del sistema de partidos políticos y la fortaleza de los mismos.
En Paraguay, existen dos partidos a los que podríamos llamar tradicionales que han alternado en el poder, salvo contadas excepciones, desde sus respectivas fundaciones: La ANR (Asociación Nacional Republicana), llamado también Partido Colorado, fundado en 1887; y el Partido Liberal Radical Auténtico (organización heredera del llamado Centro Democrático fundado el 10 de julio 1887).
Desde 1989, sin embargo, el país ha tenido presidentes colorados, salvo el periodo 2008 – 2012 en el que ostentaba el cargo Fernando Lugo (izquierda) y 2012 – 2013, Federico Franco (PLRA). 25 años de gobiernos colorados.
En el Congreso, en el que generalmente la oposición al Partido Colorado suma mayorías, pocas veces coordinadas, se podría decir, ha florecido una diversidad de corrientes políticas representadas.
Si se habla de que existe una crisis en el sistema de representación, puede afirmarse que en Paraguay el Congreso ocupa gran parte del foco del debate. Y es quizás esta creciente desilusión sobre esta institución republicana la fuerza motora que obligó a la reciente y última reforma del sistema electoral paraguayo: la vigencia de las listas cerradas desbloqueadas para la elección de órganos colegiados. Al respecto queremos ocupar las siguientes líneas.
La representación proporcional y la relación de fuerzas en el periodo democrático 1989 – 2019.
Hemos dicho con anterioridad que puede señalarse como logro de la vigente Constitución de 1992 la pluralidad en el sistema político paraguayo. En esa línea cabe decir, sin embargo, que los partidos tradicionales han resistido al florecimiento de nuevas fuerzas electorales y que en todas y cada de una de las elecciones han sido la primera y segunda fuerza electoral.
Las últimas elecciones nacionales ratificaron esta situación, y para muestra de ello vale observar la composición de la Cámara de Senadores[3], que es por elección en una única circunscripción nacional.
Aquella resistencia, sin embargo, ha sido abonada por el sistema D’hont y la masificación de ofertas electorales. Ya que, si miramos en términos absolutos, el desgaste en pérdida de votos ha sido más importante que en término de bancas[4].
En las últimas elecciones generales los partidos tradicionales han obtenido el 51,6% de los votos, pero ostentan el 66,6% de las 45 bancas.
No son, a nuestro criterio, números que deberían deslegitimar el sistema de representación, ya que ningún sistema garantiza una representación perfecta de las aspiraciones de los distintos colectivos de la sociedad.
Sin embargo, podría señalarse como causa de la última reforma y punto focal de la crisis de la representación la cantidad de personas que aun yendo a votar no se ve representada en los órganos colegiados de poder.
Ya que el sistema de partidos conserva cierta legitimidad, la reforma se orientó en mejorar el abanico de opciones del elector, que, con la novel legislación, además de votar por su partido podrá señalar su preferencia, al interior de las listas, por uno de los candidatos.
El nuevo sistema de listas cerradas desbloqueadas.
Luego de casi una década y media de intentos de modificación del sistema de listas cerradas bloqueadas, en las próximas elecciones municipales por primera vez se utilizará el sistema de listas cerradas desbloqueadas, con un voto preferencial.
El forzado visto bueno de los legisladores se dio tras la indiscutible fuerza mediática y popular del proyecto de desbloqueo que permite a los electores utilizar su voto preferencial para desbloquear el orden original de las listas. Por tanto, con el sistema vigente todos los candidatos de las listas cerradas compiten en igualdad de condiciones para obtener las bancas de representación popular en órganos colegiados que a sus partidos o movimientos corresponde en aplicación del sistema D’hont.
Bien. En las próximas elecciones municipales existirá un doble conteo: el primero, para definir cuántas bancas corresponden a cada una de las listas, y el segundo (luego de saber el resultado del primero) identificar quiénes serán los que ocupen las bancas obtenidas. Veamos:
Conforme este gráfico, sobre un total de 12 bancas a ser electas, el Partido A obtuvo 6 bancas en aplicación del sistema D’hont, y los seis concejales electos son el candidato 2, 6, 7, 8, 9 y 10. El Partido B también obtuvo 6 bancas y los concejales electos son el candidato 3, 5, 6, 7, 8 y 11.
En el sistema de listas cerradas bloqueadas, los concejales electos hubiesen sido los seis primeros de cada lista.
En el sistema electoral paraguayo las primarias son obligatorias y utilizan el mismo esquema dispuesto para las elecciones generales. Por tanto, el sistema de listas cerradas bloqueadas, además de tener efectos directos en el Derecho Electoral, tendrá efectos en la composición y construcción de fuerzas al interior de los partidos políticos, lo que, a su vez, a nuestro criterio, impactará en la conducta de los sujetos en relación a su comportamiento ante la jerarquía partidaria.
El desbloqueo y las fuerzas internas de los partidos políticos.
¿Anarquía en las primarias o internas?: el orden en las listas cerradas bloqueadas en las internas de los partidos tradicionales casi siempre fue jerárquico. Ya sea por factor de poder político o poder económico. El orden en las listas, además, tempraneramente, marcaba quiénes competían con chances de quedar en puestos de vanguardia en las elecciones generales y quiénes componían las listas de relleno. Usemos las elecciones municipales para graficar la idea, elecciones cuyas primarias de los partidos se caracteriza por fuertes competencias internas.
No ser ubicado por el líder en los primeros lugares desembocaba en dos opciones: a. Agachar la cabeza y seguir alineado al líder del movimiento interno; o b. Plantear una nueva lista en un movimiento distinto al oficial.
El sistema D’hont en las listas cerradas bloqueadas es determinante para ciertas candidaturas. Si, v.g., en un distrito del Departamento Central cualquiera, existiendo dos movimientos fuertes en competencia, el postulante no estaba ubicado entre los 3 primeros lugares de la lista, sus chances de quedar entre los 6 primeros de su partido para las generales y ser 1 de los 12 concejales electos para la Junta Municipal son bien escasas. Como verán, ser investido como uno de los 12 concejales originariamente depende de que el líder por sí y ante sí haya ubicado al postulante entre los 3 primeros en el orden de su movimiento interno.
Conforme este gráfico se puede observar cómo, en el sistema derogado (listas cerradas bloqueadas) de los 12 precandidatos de un movimiento interno, los 6 primeros quedaron como candidatos para los generales, y los 3 primeros en el orden de precandidatos en las internas son los que obtuvieron bancas. Por tal razón, el orden del Movimiento A fue determinante para el resultado de los concejales electos.
El sistema D’hont no ha sido derogado. Mas el desbloqueo disminuyó considerablemente el poder del líder. El postulante sólo debe aspirar al asentimiento para integrar la grilla de doce pre candidatos y forjar su campaña en su propia popularidad, “guapeza” o como sea que se acarrean votos en la zona del Paraguay donde le toque realizar proselitismo para quedar entre los 12 candidatos oficiales de su partido. Si, v.g., existen dos movimientos fuertes en competencia, eventualmente, a causa del D’hont existirían 6 lugares para un movimiento y 6 lugares para el otro en la lista oficial del partido para las generales.
El postulante, aun habiendo sido posicionado en la ubicación 12 en la grilla de las internas, siendo al menos el 6to más votado en el voto preferencial habrá cumplido su misión inicial de integrar las listas oficiales del partido para las generales.
¿Entonces a qué viene la anarquía? A que con el desbloqueo hay una doble competencia: horizontal ya que en las primarias se compite con las demás listas para ver quién obtiene mayor cantidad de lugares entre los 12 que serán candidatos oficiales del partido, pero también vertical ya que de nada sirve ser el primero en la lista del movimiento si no se obtienen suficientes votos preferenciales para ubicarse entre los 6 más votados de la lista, y, en consecuencia, integrar los 12 candidatos oficiales del Partido.
La competencia horizontal se da entre listas, se aplica el sistema D’hont. La competencia vertical se da al interior de la lista en la que los candidatos compiten entre sí para ubicarse en los mejores lugares según sus votos preferenciales. En el gráfico podemos observar cómo los candidatos electos en las internas no son y ni se corresponden al orden inicial de los movimientos internos.
En el sistema derogado el candidato número 1 tenía sobre sí la responsabilidad de poner la cara en la papeleta y también (en muchos casos) los recursos económicos, pero esa responsabilidad traía consigo el derecho y casi la certeza de su elección, en el caso de pertenecer a un partido tradicional. Ya que desde el número 2 en la lista hasta el 12 debían alcanzar votos que, en definitiva, sumaban en primer lugar al postulante 1.
Bien, hoy existe nula certeza de que aportando la mayor cantidad de recursos en la campaña se esté garantizado que algún candidato sea el más votado preferencialmente en unas internas.
El postulante 12 de una lista desbloqueada tendrá 0 interés en sumar votos preferenciales para el ubicado en el orden 1, sino 100% de interés en sumar votos preferenciales para sí mismo.
Sin jerarquía, sin orden preestablecido, sin prioridad al que financia. Los 12 candidatos del movimiento interno disputarán entre sí una vigorosa batalla por los votos preferenciales. En las internas, los afiliados tendrán el poder de ordenar la lista; en las elecciones generales los votantes no afiliados, igual. El líder ha perdido poder. El financista, que antes se ubicaba en los primeros lugares, ha perdido garantías.
¿Y el financiamiento? Se dice que el dinero es un factor fundamental en las campañas políticas paraguayas, en los distintos niveles.
No tanto por el costo de los gastos ordinarios o legales, por así decirlo, de pauta publicitaria, materiales de campaña, y otros. Sí por los gastos para-legales, no declarados, como las mensualidades pagadas a los punteros, la movilización de electores el día de las elecciones, el costosísimo control electoral, e incluso la compra de votos o integrantes de mesas, que son fenómenos no medidos en los resultados finales, pero presentes.
Como sabrán el desbloqueo quiebra con toda la lógica de nuestra campaña tradicional.
El control electoral o integración de mesas es por representación de las fuerzas electorales que en las últimas elecciones nacionales haya quedado entre los tres primeros más votados al Congreso. Es decir, un miembro pertenece a la primera, el otro a la segunda fuerza, y el último a la tercera fuerza. El sistema se basa en el control mutuo, no siempre existente porque la tercera fuerza electoral nunca completa sus lugares en la mesa con representación propia. Lo que desemboca en que los partidos tradicionales, normalmente el colorado, complete las mesas con sus representantes.
De todas formas, el control es partidario. De bloque.
Al generar una competencia al interior de las listas, los miembros de mesa además de representar a su partido, en la práctica representan a un candidato de su partido, que es contendiente de otro candidato del mismo partido. ¿Tiene garantía el otro candidato no representado en la mesa que su compañero de lista será leal en el conteo de votos? ¿Tiene garantía el otro candidato de que la movilización de electores se hará sí para el partido, pero a qué candidato?
Estamos ante un escenario que nos traerá sorpresas y fenómenos nunca antes vistos en nuestro sistema electoral. El modelo de financiamiento político de verdad, el de la práctica, no el maquillado y fraguado ante el Tribunal Superior de Justicia Electoral, nos mostrará una cara irreconocible.
Por ello habrá que a la par de revisar la funcionalidad del desbloqueo de listas, que en el primer desafío electoral se hará a través del voto electrónico, acompañar un mayor control de la financiación de las campañas electorales, y en particular de la campaña de cada uno de los candidatos contendientes.
Cuanto antes todos, absolutamente todos, los actores de la política paraguaya se den cuenta de que la ausencia de manipulación, la transparencia y el respeto absoluto a la voluntad popular es imprescindible para todos, mejor funcionará el sistema electoral. Pero más que mejor, es más conveniente para ellos mismos.
¿Y en los partidos no tradicionales, qué se espera?
La oportunidad matemática.
Nos ha tocado conocer de cerca las motivaciones de formación de listas en los partidos del tercer espacio. En el sistema tradicional de listas cerradas bloqueadas la cabeza de listas juega quizás el papel más importante de la campaña. Las caras frescas en la política han sido un vehículo muy utilizado para atraer el voto de indecisos o huidos de los partidos tradicionales. Estamos hablando de cargos al Congreso.
El electorado que vota al Encuentro Nacional, Patria Querida, Partido Demócrata Progresista, Hagamos, Somos Paraguay, es un electorado geográficamente urbano y afín a las propuestas de partidos no tradicionales que buscan ubicarse en el centro, unos más a la derecha u otros a la izquierda. Con seguridad, un voto que no es duro ni militante.
El electorado del Frente Guazú, Kuña Pyrendá, Avancemos País o Partido Revolucionario Febrerista (podría incluirse aquí también al Partido Democrático Progresista), en cierta manera estima la línea progresista de sus candidatos.
¿Cuál ha sido el principal escollo para que estos frentes electorales se conjuguen en una sola lista electoral, a sabiendas del daño que les produce la dispersión de votos?
A nuestro criterio: La ubicación en las listas. Quién va a la cabeza, normalmente. En el sistema tradicional, recordemos la ubicación y el orden es de importancia trascendental.
Habiendo desaparecido ese escollo, y sin tener mucho mérito la ubicación inicial en las listas, los partidos del tercer espacio tienen grandísimas oportunidades de generar centros de atracciones entorno a propuestas similares que posibiliten a las distintas listas dejar de perder bancas en la dispersión de votos.
En 2018 dentro de las 29 listas existían 1305 candidatos a Senador Titular y 870 candidatos a Senador Suplente. Hay 45 bancas titulares y 30 bancas suplentes.
¿Cuántos de esos candidatos realmente podían aspirar a llegar al cargo? A nuestro criterio el 5% aproximadamente.
Hagamos algunos cálculos matemáticos (que no toman en cuenta para nada las eventuales implicancias políticas de la formación de frentes electorales), para ir señalando nuestra observación.
Los partidos del tercer espacio deberían tomar nota del siguiente dato: 282.735 electores votaron a partidos o movimientos que no llegaron a obtener banca al Senado en las últimas elecciones generales (la última banca representó un poco más de 43.000 votos). En su conjunto serían la tercera fuerza, suman más bancas que el Frente Guazú. Y, de hecho, si dividimos aquella cantidad por el número divisor de la última banca electa (el PDP con 43.108 votos), resulta en 6 bancas (aclaramos que es una operación de sumas, nada más).
A Arnaldo Giuzzo le faltaron menos de diez mil votos para que su partido (Somos Paraguay) obtenga banca. Patria Querida tuvo más de treinta mil votos por encima de lo necesario para obtener 3 bancas.
El P-más, PRF, la Concertación Avancemos País más el Partido de la A (que juntos concurrieron y ganaron la Intendencia de Asunción), hubiesen obtenido al menos una banca si repetían el acuerdo para las elecciones generales.
Los ejemplos se multiplican cuando se sigue el hilo de atomización del tercer espacio en cada vez más y nuevos partidos o movimientos.
Se podría decir que, desde el punto de vista matemático, el camino que deben seguir los partidos del tercer espacio parece muy claro: se inicia un periodo de grandes acuerdos y coaliciones para los cargos colegiados. Advirtiendo que en política existen alianzas que suman y alianzas que restan para obtener la preferencia electoral.
[1] Artículo de la Constitución de la República de 1992.
[2] Ley 834/1996 según texto modificado en la ley 6318/2019: Art. 258.- Los convencionales constituyentes, senadores, diputados y parlamentarios del Mercosur, así como los miembros de las juntas departamentales y municipales, serán electos en comicios directos, sobre la base del sistema proporcional, en listas completas, cerradas y desbloqueadas (…) Una vez obtenido el orden de la lista de los candidatos más votados dentro de las listas de cada Partido, Movimiento Político, Concertación o Alianza respectiva, se determinará la cantidad de escaños que les corresponde a cada lista, conforme al sistema D’Hondt (…)
[3] El PLRA obtuvo 13 bancas en las elecciones, pero sumó un Senador más luego de que el Partido Unace se haya quedado sin representante por haber renunciado el Senador Titular electo.
[4] En 1998 el PLRA concurrió a las elecciones en Alianza con otras fuerzas electorales, por ello no se incluye en el gráfico.
Milciades Benítez. Doctor en Derecho por la Universidad de Alcalá (Madrid) Apoderado General del Partido Patria Querida desde 2013.
Demo Amlat es un proyecto impulsado por Transparencia Electoral cuya misión central es el compromiso con el fortalecimiento democrático en la Región.
