Procesos de democratización y ampliación de la participación de la ciudadanía han mostrado desarrollo desparejo en la región. Sin embrago, consolidar lo segundo es condición para el fortalecimiento democrático. La experiencia brasileña y mexicana señalan límites y posibilidades de la relación entre individuos y Estados.
Hablar de participación ciudadana en la actualidad —en y para los asuntos públicos— implica la concepción de sociedades y regímenes democráticos. Sin este modelo de gobernanza sería difícil la mera realización de conceptos como participación ciudadana y asuntos públicos. Es importante concebir el contexto democrático latinoamericano, como marco en que estos procesos participativos se despliegan.
Las décadas de los ochenta y noventa significaron para América Latina una época sin precedentes. En varios países en periodos de democratización (Chile, Uruguay, Bolivia, Brasil, por mencionar algunos) se instauró un modelo representativo. Por esos años, nos dice Welp (2018), junto a la representación política se produjo una expansión de la idea de soberanía popular en el imaginario social. En este imaginario social, las acepciones de democracia, participación y ciudadanía reunieron los principios de igualdad y libertad de los gobernados para tomar parte en la vida pública.
No obstante, Escobar (2004) nos recuerda que estos procesos democráticos, al tiempo que reformularon las expectativas sociales, privilegiaron el desarrollo de algunos sectores de la sociedad en detrimento de otros grupos históricamente excluidos. Las desigualdades económicas, sociales y políticas heredadas de las dictaduras, aunado a las realidades distantes y complejas de cada país en la región latinoamericana convergieron para cuestionar la condición de la ciudadanía y su realización efectiva (Garrido, Valderrama & Peñafiel, 2016).
Yanina Welp (2018), con una mirada madura sobre la dinámica gobernados-gobernantes, señala de manera enfática que gran parte de los contextos de América Latina se caracterizan por una poca capacidad institucional para instaurar mecanismos participativos accesibles a los actores carentes de poder —también es importante la inclusión de la participación ciudadanía en las nuevas constituciones—. Las de Ecuador, Costa Rica, Brasil y Uruguay, por ejemplo, dan importancia a la opinión de la ciudadanía en la consulta y formación de consejos para la política púbica (Welp, 2018, p. 77).
En la medida que existan mecanismos de participación directa con sustento normativo, la sociedad tendrá la oportunidad de apropiarse, construir y deliberar la agenda pública. Pero hay que prestar atención al grado de vinculación real de lo jurídico, lo administrativo y lo ciudadano: es decir, si se respetan los acuerdos deliberativos de la sociedad al momento de materializar las decisiones políticas en políticas públicas. Mucho depende del cumplimiento formal e informal de los acuerdos entre los distintos grupos políticos y sociales (Welp, 2018).
El caso brasileño es el más conocido en el mundo por los procesos de inclusión participativa en los asuntos públicos de los gobiernos municipales. El Presupuesto Participativo (PP) en la administración de Porto Alegre, es el caso más “exitoso” de promoción de la participación popular en la preparación y en la ejecución del presupuesto municipal (Sousa, 2004, p. 401). El mecanismo de participación social del PP puede ser entendido por una combinación de democracia directa y representativa (Sousa, 2004) que crea mecanismos de inclusión social para redemocratizar las decisiones públicas. Sin embargo, otras miradas (Souza & Araujo, 2006) observan críticamente las negociaciones políticas entre los consejeros y los miembros del municipio, cuando las relaciones de poder posicionan a las primeros en una clara desventaja en el proceso deliberativo.
Otro ejemplo notable son los Consejos Gestores de Política Pública (CGP), un producto de la Constitución de 1988. Luciana Tatagiba (2002) muestra que estas figuras de la administración municipal poseen mayor importancia que el PP, dado que legalmente todos los municipios están obligados a formar de manera democrática estos espacios a fin de generar foros deliberativos para la elaboración de políticas públicas. En sus palabras: “los consejos gestores de política pública son, por tanto, espacios públicos de composición plural y paritaria entre Estado y Sociedad Civil, de naturaleza deliberativa, cuya función es formular y controlar la ejecución de políticas públicas sectoriales” (Tatagiba, 2002, p. 311). Sin embargo, encuentra asimetrías de poder e incidencia entre los distintos grupos sociales organizados que participan en estos consejos, así como entre géneros, edades y niveles cognitivos de sus integrantes.
Las experiencias brasileñas de participación ciudadana para la elaboración de políticas públicas dan cuenta de que, efectivamente, la democratización de los asuntos públicos está avanzando en Latinoamérica de un modo real pero imperfecto. Lo que nos conduce al caso mexicano.
La experiencia mexicana
Mencionar la participación ciudadana en México es hablar de la heterogeneidad de la sociedad civil (Olvera, 2003) así como de la relación de los diversos actores —sociales, económicos, políticos, religiosos— con el Estado mexicano. Cuando la sociedad civil figura en ciertos ejes/entramados institucionales de participación formal, expresa cierta capacidad de incidir en las decisiones públicas y fomenta mayor eficacia y eficiencia del ejercicio del poder.
En el caso mexicano las asociaciones de carácter económico-gremial —sindicatos, grupos empresariales, asociaciones profesionales— (Olvera, 2003) representan una mediación entre la economía y la sociedad, en el modo de los intereses particulares de su gremio de procedencia. Para Alberto Olvera, quizás este sea el grupo más visible del país debido a su gran capacidad de organización estratégica y de representación de sus intereses (Olvera, 2003, p. 34-36). Estos tuvieron relevancia en la columna vertebral de la sociedad civil emergente de los años setenta y primeros de los ochenta. Como se puede apreciar, la tipología de sociedad civil de Olvera da cuenta de cierta capacidad e intencionalidad para incidir en las políticas y decisiones públicas desde la diversidad de formas de intervención según los intereses y recursos de cada grupo social.
El análisis sobre la participación ciudadana en la esfera pública en México, mayoritariamente, corresponde a la figura institucional de Consejos Consultivos. La normativa constitucional alude a la inclusión ciudadana para la construcción de política pública, planeación de desarrollo urbano, desarrollo social y económico, entre otras áreas (Hevia, Vergara & Ávila, 2011). El marco normativo es amplio: 256 leyes federales aluden a la participación ciudadana, 131 casos de reglas de operación de programas sociales que tienen como propósito incluir a la población objetivo, 409 órganos de deliberación supuestamente incluyen a la sociedad para la toma de decisiones y en 163 casos las instancias de deliberación están conformadas de actores no gubernamentales y gubernamentales para la “construcción política pública” (Hevia, Vergara & Ávila, 2011; 72). Las políticas públicas son el foco de esa inclusión societal.
Este enfoque disciplinario de las políticas públicas es producto de un cambio registrado en la década de los ochenta e inicios de los años noventa, con el tránsito del Estado Social de Desarrollo al modelo del Estado Regulador (Caldera, 2012). Dichas políticas públicas serían “cursos de acción tendientes a la solución de los problemas públicos, definidos a partir de la interacción de diversos sujetos sociales, en medio de una situación de complejidad social y de relaciones de poder, que pretenden utilizar de manera eficiente los recursos públicos y tomar decisiones a través de mecanismos democráticos, con la participación de la sociedad” (Canto citado en Caldera, 2012, p. 63).
Aparece así la idea de una agenda pública entendida como “un proceso mediante el cual un hecho social se acredita como un problema público a atender por parte de la instancia político administrativo en una sociedad, los hechos sociales son considerados problemas cuando la sociedad misma, a partir de ciertos marcos normativos (valores y creencias), considera que dicha situación es problemática” (Caldera, 2012, p. 157)[1]. La noción de agenda pública muestra que la determinación de un “problema/hecho público es apenas el primer paso en donde diversos actores políticos, actores sociales y diversos grupos de interés, despliegan su capacidad de influencia para posicionar de una determinada manera cada problema, entre el conflicto y negociación, se integran los diversos temas (issues) que se integrarán a la agenda” (Cabrero, 2003, p. 17). En suma: determinar los problemas públicos a atender supone generar inclusión ciudadana y canales institucionales efectivos para materializar la participación de actores.
Existen miradas críticas sobre la materialización real de la participación ciudadana para la construcción de políticas públicas en México. Ana Díaz (2017) señala que las acciones de descentralización gubernamental que buscan involucrar a la sociedad en las políticas públicas responden al discurso ideal de democracia, pero son inoperantes en términos reales. Por lo que muchas veces esa participación ciudadana que “responde a la presión ejercida desde la ciudadanía como la necesidad de cubrir determinado déficit de gestión” (Díaz, 2017, p. 11-12) está sobrecargada de buenos deseos con respaldo legal pero alejada de objetivos y resultados específicos. Para Díaz (2017) la lógica gubernamental en la hechura de políticas públicas responde a principios de eficacia, eficiencia y racionalidad del recurso público que confieren complejos métodos para su realización. Esto coincide con las expectativas de la sociedad que no pueden ser materializadas dada la ambigüedad conceptual de la participación ciudadana en los entramados normativos. Señala que esos esfuerzos conducen a veces a la improvisación o la rutinización de la participación e ignoran cuestiones técnicas para la materialización real de demandas sociales.
El escepticismo sobre los mecanismos reales de participación en las políticas públicas de Díaz (2017) se conecta con el análisis sobre el efecto de los consejos consultivos de Hevia, Vergara & Ávila (2011), quienes descubrieron que la inclusión ciudadana en los programas federales mexicanos es mayoritariamente de modalidad consultiva y no vinculante. Lo anterior se ratifica mediante otros estudios (Villarreal, 2009) que muestran el protagonismo de actores socieconómicos poderosos —empresarios, sindicatos— y el carácter consultivo y no resolutivo de la participación ciudadana. Cobra sentido lo señalado por Caldera (2012) cuando menciona —siguiendo a Elder y Cobb— que a veces la participación ciudadana en las políticas públicas, en vez de controlar los procesos y contenidos de la agenda gubernamental, se construye como resultado de la lucha de grupos organizados reconocidos por su posición política, influencia social y recursos económicos.
Yanina Welp (2018) nos recuerda que las experiencias de participación deben ser “un mecanismo de empoderamiento de la ciudadanía y no un instrumento al servicio de unos grupos o asociado a intereses partidarios: en pocas palabras, se necesita voluntad, política, pero también buenas instituciones”. Una verdadera democracia participativa pasa por fomentar el protagonismo de la gente común en los asuntos que les conciernen. Pero eso no implica una apelación abstracta a lo participativo, toda vez que “(…) la mayor parte de las formas llamadas «exitosas» de la participación ciudadanas serán aquellas que suponen la participación de ciudadanos en lo individual, y que se enmarcan en un tiempo y un espacio acotado; es decir en un territorio y un arco temporal de corto plazo” (Olvera, 2007, p. 28-29).
Conclusiones
Los procesos históricos, sociales y políticos de los pasados treinta años que llevaron a Latinoamérica a la democratización, recogen una memoria de progreso y, a la vez, una deuda histórica con los grupos marginados. En casi todo el continente se logaron avances en derechos civiles y políticos. La amenaza de las viejas dictaduras quedó, para la mayoría de las poblaciones de la región, en el pasado.
Pero el modelo neoliberal convirtió la condición ciudadana, a menudo, en un prototipo de cliente/usuario dentro de la mercantilización de la política y la esfera pública. El aparato gubernamental cedió allí ciertos espacios para deliberar temas puntuales, bajo límites deliberativos que respondían a criterios técnicos. Alejados de demandas y/o expectativas sociales más sustantivas, ignorantes de las desigualdades económicas y cognitivas de la ciudadanía.
Para que la democratización que se ha producido en Latinoamérica en las últimas décadas adquiera una fortaleza mayor —que la haga irreversible ante los cantos populistas y autoritarios— es imprescindible que la calidad de la ciudadanía y la efectividad de la participación alcancen niveles superiores de realización.
Referencias:
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Cabrero, E (coord.). (2003). Políticas públicas municipales. Una agenda en construcción, Ed CIDE.
_____(1995). La nueva gestión en México. Análisis de experiencias innovadoras en Gobiernos Locales, Ed.CIDE.
Canto, M (coord.). (2012). Participación ciudadana en las Políticas públicas, Ed Siglo Veintiuno, México.
Díaz, A. (2017). Participación ciudadana en la gestión y en las políticas públicas. Gestión y Política Pública, XXVI (2), 341-379.
Dorantes, G. (2008). La construcción de la agenda de poder. Revista Mexicana de Ciencias Políticas y Sociales, Septiembre-Diciembre, pág. 77-99.
Escobar, A. (2004). Participación ciudadana y políticas públicas. Una problematización acerca de la relación estado y sociedad civil en América Latina en la última década. Revista Austral de Ciencias Sociales, (8), 97-108.
Hevia, F., & Vergara-Lope, S., & Ávila, H. (2011). Participación ciudadana en México: consejos consultivos e instancias públicas de deliberación en el gobierno federal. Perfiles Latinoamericanos, (38), 65-88.
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Herrerías, D., Mata, S. & Villalobos, M. (2013). Consejos ciudadanos en León. Ed. Propuesta Civica A. AC, Guanajuato.
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Souza, B., Washington, L. & Araújo, A. (2006). Diseño Institucional y participación política experiencias en el Brasil contemporáneo, Cap. La democratización de la gestión municipal en Brasil: un abordaje teórico del objeto CLACSO, Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales, Argentina. Recuperado en: http://bibliotecavirtual.clacso.org.ar/clacso/coediciones/20100801091232/6araujo.pdf
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Welp, Y. (2018). Todo lo que necesitas saber sobre las democracias del siglo XXI. Ed. Paidós, Argentina.
[1] Existen diversos tipos de agenda para la elaboración de políticas públicas. Elder y Cobb identifican la pública o sistémica —que incumbe a las cuestiones que todos los miembros de la comunidad política consideran deben ser atendidos— y la institucional o gubernamental —que incluye aquellos asuntos que un gobierno ha decidido atender— (Citado por Caldera, 2012, p. 158).
Diana Oseguera Acevedo
Licenciada en Administración Pública (Universidad de Guanajuato). Consejera joven del Instituto Municipal de Planeación de León. Community Manager de Gobierno y Análisis Político AC. Activista LGBT y feminista liberal. Interesada en los temas de democracia e instituciones de participación ciudadana.
Demo Amlat es un proyecto impulsado por Transparencia Electoral cuya misión central es el compromiso con el fortalecimiento democrático en la Región.
