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La consulta popular cubana: una simulación participativa

Mecanismos de democracia directa, fachada que encubre bajo las formas de una falsa participación el control verticalista ejercido por el régimen comunista cubano en todos los órdenes de toma de decisión.

Eloy Viera y Johanna Cilano(*)

 

Existen importantes divergencias en los abordajes de los conceptos “mecanismos de democracia directa” y “consulta popular” en Latinoamérica; particularmente el término consulta popular[1] es utilizado indistintamente como sinónimo de mecanismos de democracia directa (MDD) introducidos —en su mayoría— en las constituciones de la región  luego de la década de 1990.

Las discusiones teóricas fundamentales versan en torno a qué mecanismos de participación ciudadana en la toma de decisiones políticas, de los que se han ido implementando hasta la fecha, pueden ser considerados como MDD. En ese sentido, hay quienes consideran que solo puede considerarse así al referendo, entendido como la consulta promovida por los ciudadanos con el objetivo de aprobar o no una ley. Otros, consideran como MDD a todos los mecanismos de participación ciudadana —excluyendo la elecciones— que implican el ejercicio del voto; dentro de los que destacan el referendo, el plebiscito y la revocación de mandato.

Al mismo tiempo, algunos teóricos  sostienen criterios más abarcadores que incluyen, además de los anteriores, los mecanismos que requieren la recopilación de un número mínimo de firmas para su impulso. Es el caso de la iniciativa legislativa popular, entendida como el derecho de los ciudadanos a proponer leyes al parlamento.

Son importantes los debates relativos a la diferencia entre mecanismos de democracia participativa y mecanismos de democracia directa. Muchos autores  pretenden saltar esa distinción y considerarlos a todos como MDD, incluyendo dentro de esta última clasificación modernos mecanismos de participación popular como el presupuesto participativo[2], la auditoría ciudadana[3] o la audiencia pública[4].

Para los efectos de este texto, entendemos que los MDD dependen de la participación ciudadana y están caracterizados por su efecto más o menos decisorio o influyente. Ese efecto tiene que ser evaluado a partir de la verificación de la decisión popular a través de las urnas o la recolección de firmas. El objetivo fundamental de los MDD sería lograr, mediante la realización de una votación popular o la recogida de firmas, influir en las decisiones que tomen los órganos representativos. La elección de cargos públicos no son MDD.

En la región latinoamericana son pocos los países que no cuentan con mecanismos de democracia directa, de una manera u otra la mayoría de los países han incorporado MDD en las últimas décadas. En su regulación parece haber dos momentos grandes de inclusión y reformas, primero durante la década de los ochenta-noventa, y luego de los dos mil, de la mano del nuevo constitucionalismo latinoamericano. El pionero en la región es Uruguay, que regula estas figuras desde la constitución de 1934, y que en la de 1967 lo incluyen con la posibilidad de ser activados por la ciudadanía. En los ochenta los incorporaron Brasil, Chile, El Salvador, Guatemala y Nicaragua; en los noventa otros como Argentina y Perú; y en los dos mil Bolivia, Ecuador, Venezuela y México.

Los MDD más comunes en la región son la consulta popular (plebiscito o referendo), iniciativa legislativa y revocatoria de mandato. En casi todos los casos hay tensiones respecto a los límites para activarlos y cuándo sus resultados se vuelven vinculantes.

Hay diversidad de criterios respecto a los requisitos para que estos procedan, el número de firmas, el porcentaje del padrón electoral, así como los actores con capacidad para activarlos, ya sea potestad exclusiva de la ciudadanía, o lo más común, combinaciones de posibilidad para la ciudadanía, porcentaje de miembros del legislativo, o autoridades como el ejecutivo.

Similar diversidad encontramos a la hora de determinar los criterios bajo los cuales se considerará vinculante el resultado o no. Aparecen indicadores que remiten al porcentaje de participación, a la validez de votos emitidos, al porcentaje del padrón electoral que participó, incluso, a nivel local aparecen figuras donde el resultado no es vinculante.

Una tensión, ya apuntada al inicio de este texto, se refiere a la recurrente falta de claridad y certeza conceptual a la hora de denominar a los distintos MDD regulados en los ordenamientos nacionales. El uso indistinto de plebiscitos, consultas, referendos, así como la utilización genérica de la categoría “consultas” para denominar ejercicios asamblearios, debates públicos, o ejercicios sin diseño institucional ni mecanismos legales.

Los estudios sobre MDD en la región muestran otro elemento de tensión. La necesidad de considerar en su evaluación las prácticas políticas y el contexto en que son activados. Parece haber ciertas regularidades en términos de su utilización “legitimadora” desde el poder; su aprovechamiento como práctica de simulación de la “participación”; y su pertinencia en momentos de apatía y poca movilización. Esto es analizado también en las ventajas y las desventajas de los MDD, y la tensión existente entre su potencial democratizador, y el riesgo de convertirse en una herramienta utilitaria de fuerzas políticas o liderazgos.

  

El oxímoron de considerar a la Consulta Popular cubana como un MDD

Los regímenes autoritarios, como el cubano, muchas veces necesitan construir una teoría paralela que les permita justificar la excepcionalidad de sus legislaciones, al tiempo que luchan por mantener una imagen de contacto directo con la ciudadanía e influencia de los criterios de esta en la toma de sus decisiones políticas. Como parte de esa lógica, desde Cuba se ha intentado mostrar al mundo prácticas que, nombradas bajo los mismos términos que los tradicionales MDD, tienen diseño y características que adolecen de los elementos generales reconocidos por la doctrina y la mayoría de los ordenamientos jurídicos a estos.

Ejemplo de esta situación es la definición cubana de “consulta popular”. La legislación y la práctica política cubana consideran como “consulta popular” a una forma especial de participación de la ciudadanía en el proceso de creación de algunas leyes, que se materializa fundamentalmente en debates controlados donde la ciudadanía ofrece sus criterios sobre un proyecto de ley avalado previamente por las estructuras de poder estatal.

La Constitución de 1976 legitimó jurídicamente la consulta popular en la forma que hasta hoy —sin muchas variaciones— la conocen los cubanos. El texto constitucional reguló que la Asamblea Nacional del Poder Popular podía solicitar una consulta ciudadana y someter a debate o discusión popular un proyecto de ley en el marco del proceso legislativo (art. 75). Después de esa fecha se consultaron los códigos de la Niñez y la Juventud (1978), el Código Penal (1979), el de Trabajo (1984), y las leyes de Cooperativas de Producción Agropecuarias (1982) y General de la Vivienda (1984).

La consulta popular adquirió nuevas dimensiones con el gobierno de Raúl Castro, que inició un —más teórico que práctico— proceso de reformas. En ese momento, se sometió a consulta lo que prometía ser el catálogo de las reformas: los Lineamientos de la Política Económica y Social del Partido Comunista. Durante su período en el poder la ciudadanía discutió en reuniones barriales y de centros de trabajo los lineamientos originales (2011), el anteproyecto de la Ley de Seguridad Social (2008) y el Código de Trabajo vigente (2013).

Sin embargo, la consulta popular más reciente y mediatizada ha sido la celebrada en 2018, para analizar el anteproyecto de Constitución de la República aprobado por la Asamblea Nacional del Poder Popular en julio del 2018, y llevado a referendo en febrero de 2019.

La propaganda del régimen ha hecho ingentes esfuerzos por demostrar que la consulta popular cubana es una muestra de democracia directa y de la participación política de la ciudadanía. Sin embargo, sus esfuerzos se diluyen ante los análisis jurídicos y políticos de ese instrumento. El diseño legal y los resortes políticos ocultos detrás de esta impiden considerarla un MDD y dificultan cualquier evaluación seria sobre su eficacia.

 

El carácter no vinculante de la Consulta Popular cubana y su exclusivo uso por el poder

En la consulta popular cubana no media el voto en ninguna de sus instancias. Tampoco recabar un número determinado de apoyos garantiza a los interesados o consultados que sus criterios serán asumidos por el poder. En la ley electoral vigente (2019) se establece categóricamente que la decisión de consultar popularmente un proyecto de ley o una decisión no implicaba ningún compromiso con lo expresado por la ciudadanía: “la Consulta Popular los electores emiten su opinión sobre un asunto determinado de interés nacional o local, sin que ello tenga efecto vinculante” (art. 265.1).

A diferencia de la mayoría de los MDD, la consulta popular cubana no puede ser impulsada por la ciudadanía. Es un instrumento que solo puede ser utilizado e impulsado por el poder. La ley electoral reconoce como convocantes de una consulta popular, exclusivamente, a la Asamblea Nacional del Poder Popular y las Asambleas Municipales del Poder Popular (art. 265).

La inclusión de las Asambleas Municipales del Poder Popular como sujetos con capacidad de convocatoria a consultas populares responde al hecho de que en enero de 2020 se promulgó, como parte del proceso de complementación de la Constitución, la Ley 132 de Organización y Funcionamiento de las Asambleas Municipales y los Consejos Populares. Mediante esa norma se reguló la facultad de las Asambleas Municipales —concedida por la Constitución mediante su artículo 200 a)— de convocar a consultas populares sobre “asuntos de interés local en correspondencia con sus atribuciones”.

Con dicha disposición se amplió la concepción de consulta popular al nivel local, no sólo a normas jurídicas sino a temas determinados. La Ley 132 no establece preceptivamente las consecuencias derivadas de una consulta popular local, sin embargo, al concebirse como una variante de consulta popular a la cubana, el silencio de la norma no puede entenderse como un silencio que comprometa a las autoridades locales con los resultados de la consulta. Por el contrario, es ineludible el carácter general no vinculante de las consultas populares —del tipo que sean—declarado por la ley electoral vigente.

La consulta popular local no difiere de su pariente institucionalizada en la década de 1970. Al igual que aquella fue diseñada como una herramienta exclusiva, y por ende simbólica, de la institucionalidad. De acuerdo con la norma cubana no existen mecanismos para que la ciudadanía pueda impulsar debates o procesos de discusión con las autoridades locales. La Ley 132 establece que la solicitud del impulso de una consulta popular local solo puede ser propuesta por el presidente de la Asamblea Municipal, por alguna de sus comisiones permanentes de trabajo o por al menos un tercio de todos los delegados municipales. Asimismo, deja espacio a la discrecionalidad administrativa en la decisión de los temas que pueden ser sometidos a consulta.

La discrecionalidad en el caso de las consultas populares cubanas no se extiende solo a la selección de los temas que pueden ser sometidos a consultas locales, sino también a las normas jurídicas que requerirán este tipo de validaciones adicionales para su promulgación.

Adicionalmente, en enero de 2020, se promulgó la Ley 131 de Funcionamiento y Organización de la Asamblea Nacional y el Consejo de Estado que establece que el referendo, el plebiscito y la consulta popular solamente pueden ser interesados por estructuras superiores del poder estatal como: a) El presidente de la República; b) los diputados; c) el Consejo de Estado; d) el Consejo de Ministros; e) el Consejo Nacional de la Central de Trabajadores de Cuba y las direcciones nacionales de las demás organizaciones de masas y sociales; y f) las comisiones permanentes de la Asamblea Nacional. En cualquier caso, la convocatoria definitiva tiene que ser decidida en votación nominal por la Asamblea Nacional del Poder Popular.

 

La imposibilidad de fiscalizar el resultado de la Consulta Popular. Experiencias anteriores.

De acuerdo con la Ley 131, la iniciativa de una consulta popular sobre un proyecto de ley debe promoverse ante el presidente de la Asamblea Nacional del Poder Popular mediante escrito razonado. Establece, además, que una vez dispuesta la consulta popular por la Asamblea, ésta —ante la falta de profesionalización de los diputados cubanos— le encarga la atención del proceso al Consejo de Estado (CE), en coordinación con el Consejo Electoral Nacional (CEN). Este último es quien organiza, dirige y supervisa la consulta. Dispone además que el CE tiene que recibir la información de los resultados de la consulta de parte del CEN. Es también el CE quien, en última instancia, tiene la obligación de comunicar los resultados de la consulta popular a la Asamblea Nacional del Poder Popular y quien tiene la potestad de proponer al “parlamento” cubano las modificaciones al proyecto de ley derivadas de los aportes de la ciudadanía.

Con independencia de lo que pudiese considerarse una contradicción aparente entre la Ley 131 y la Constitución, el problema fundamental con relación a las facultades del CEN sobre la consulta popular se encuentra en la indeterminación del término “resultados”. En la consulta popular cubana no media el voto y la evaluación de sus resultados no se basa en la cuantificación de apoyos o la reiteración de propuestas. El cómputo de los resultados de la consulta popular en Cuba responde a criterios políticos o subjetivos[5], que con muy poca frecuencia son conocidos con anterioridad o transparentados.

 

Los rejuegos de la Consulta Popular. Su evaluación en ambientes autoritarios y poco transparentes como el cubano.

Estudiosos de los MDD, y por ende de las consultas populares, consideran que con independencia de las apariencias que puedan ser construidas sobre la base de números demostrativos de participaciones ciudadanas multitudinarias, “los procesos deliberativos implementados en contextos no democráticos como el cubano tienden a no cumplir con los requisitos mínimos para ser considerados abiertos y plurales”. Resaltan la idea de que, a pesar de que las cifras pueden mostrar una participación masiva, la “oposición política está prohibida y es perseguida”, lo que genera limitaciones no despreciables en la calidad y real influencia de los espacios deliberativos.

La ineficacia de la consulta popular cubana no solo está definida por su diseño legal. Está también determinada por las condiciones propias del régimen cubano que condiciona las formas de actuación de los activismos independientes. La imposibilidad de actuar legalmente más allá de los espacios reconocidos o tolerados por el gobierno impide la estructuración y la actuación coordinada de activistas e impulsores de agendas no consistentes con los intereses del poder.

Asimismo, la inexistencia de mecanismos institucionales de apoyo o redes de oposición estructuradas  que puedan servir como vías de canalización de las propuestas ciudadanas o aliados influyentes en su impulso, condiciona la efectividad de los reclamos ciudadanos. Cualquier activismo no controlado por el poder cubano —sin importar el objeto de su lucha— corre el riesgo de ser declarado disidente, estigmatizado y reprimido. En medio de esas circunstancias, estructurar agendas desde abajo y de forma independiente, así como lograr que alcancen difusión, constituye una tarea titánica y con pocas posibilidades de éxito. De esto deriva la importancia creciente de los espacios digitales para los activismos en Cuba.

Un elemento importante, para entender cómo la incidencia popular en la toma de decisiones políticas en Cuba está mediada y controlada por el poder es indispensable analizar el papel que dentro de la institucionalidad cubana se le ha concedido al CEN.

No hay participación popular en la elección de los miembros del CEN ni en la elección de quienes teóricamente los eligen: los diputados. La Asamblea Nacional del Poder Popular es disfuncional y a pesar de ser nominalmente “el órgano supremo del poder estatal” en Cuba es un instrumento utilizado exclusivamente para legitimar las decisiones tomadas previamente por la clase política que gobierna. Ante la falta de profesionalización de los diputados cubanos, la Asamblea Nacional delega la mayoría de sus funciones en el Consejo de Estado, órgano que tiene la capacidad de seleccionar y revocar a los miembros del CEN.

La elección de los miembros del CEN pasa, al igual que el de la elección de los más altos cargos del Estado, por una selección previa que hacen las comisiones de candidatura, que por regla general no incluyen una pluralidad de propuestas para ocupar un mismo puesto. Las comisiones de candidatura son grupos de representantes de organizaciones sociales y de masas controladas por el Partido Comunista encargados de definir entre los delegados municipales los candidatos a ocupar todos los puestos de diputados y los de toda la estructura jerárquica de los órganos del poder popular. Los delegados de circunscripción son los únicos propuestos y elegidos directamente en asambleas barriales, sin la intervención de las comisiones de candidatura.

Una de las consecuencias fundamentales de la falta de independencia del CEN y de su sometimiento a las lógicas del poder totalitario cubano es también su falta de transparencia. El principal problema para intentar fiscalizar, estudiar o simplemente entender el alcance real de las consultas populares en Cuba, es la falta de datos públicos que permitan entender cómo funciona la metodología de evaluación y el cómputo de lo que el oficialismo denomina “resultados”.

La ley electoral dispone una regulación casuística para cada proceso de consulta. En cada proceso el CEN debería emitir una norma jurídica que establezca las reglas bajo las que se desarrollará la consulta. Esas reglas, lógicamente, deberían incluir los mecanismos para el cómputo y difusión de los votos.

Antes de la Constitución de 2019 los procesos electorales eran controlados por un órgano no permanente denominado Comisión Electoral Nacional, que se constituía únicamente durante su celebración. Las consultas populares de anteproyectos de leyes no siempre fueron consideradas procesos electorales[6]. No tenemos constancia de que en procesos de consultas populares previos a la promulgación de la Constitución vigente se hubiesen publicado disposiciones jurídicas reguladoras de esos ejercicios.

A pesar de la creación del CEN con la Constitución de 2019, del mandato que la ley electoral vigente le confiere a ese organismo para regular lo relativo a las consultas populares y de estar a las puertas del inicio de un nuevo proceso de este tipo sobre el Código de las Familias (1 de febrero al 30 de abril del 2022), hasta la fecha tampoco se ha publicado una disposición o normativa de la más alta autoridad electoral del país sobre el asunto.

A pesar de la opacidad sobre el tema algunos reportes de la prensa oficial indican que sí existen planes de comunicación, transportación y alimentación para garantizar el funcionamiento transversal del proceso y el traslado de la información durante la consulta. También parecen haberse proyectado tareas de aseguramiento que incluyen la distribución de la “documentación a utilizar en cada etapa” de la consulta popular. Como parte de esas labores están planificados encuentros con el parlamento para “para evaluar las tareas del diseño, reproducción y fechas de entrega de los proyectos a utilizar en soporte digital y papel”.

Los elementos anteriores demuestran que la información existe y existen también las herramientas telemáticas que facilitarán su procesamiento y divulgación. No existen entonces justificaciones materiales que impidan a los gestores de la consulta y al gobierno cubano, socializar y garantizar el amplio acceso de la ciudadanía a los datos relacionados con la consulta popular.

El acceso a esos datos no solo es un derecho humano negado a la ciudadanía cubana hasta hoy. Esos datos son imprescindibles para evaluar la real incidencia de los criterios populares en las decisiones políticas que toma el gobierno cubano. Son también imprescindibles para que los actores de la sociedad civil interesados en impulsar una agenda relacionada con los contenidos del Código de las Familias puedan articular campañas y acciones paralelas a la realización de la consulta popular.

Abogar por la más amplia transparencia, que incluya la publicación de la documentación existente hasta la fecha y los resultados periódicos de la consulta podría ser una de las principales acciones a desarrollar por la sociedad civil interesada en el impulso de los contenidos del futuro Código de las Familias.

 

Referencias

[1] En el caso de Colombia, se le denomina consulta popular a la facultad del presidente de la República, previo acuerdo de la totalidad de los ministros y voto favorable del Senado, de “consultar al pueblo decisiones de trascendencia nacional” #. Según dicha disposición, al plebiscito celebrado luego de la firma de los acuerdos de paz entre el gobierno y las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC) en el año 2016, se le denominó consulta popular. En este mismo sentido, en México, se desarrolló otra consulta popular con vocación plebiscitaria, impulsada por el presidente Andrés Manuel López Obrador. La consulta, formulada a través de una pregunta al electorado, pretendió conocer si la ciudadanía estaba de acuerdo con enjuiciar a los expresidentes mexicanos e investigar las conductas presuntamente punibles de los actores políticos del pasado.

[2]Los presupuestos participativos son una herramienta de implicación ciudadana que permite involucrar a los vecinos en la elaboración, gestión y control del presupuesto local.

[3]Por regla general son considerados como tal los actos públicos de diálogo entre organizaciones sociales, ciudadanos y funcionarios públicos para evaluar la gestión gubernamental en cumplimiento de las responsabilidades, políticas y planes ejecutados en un periodo de tiempo determinado.

[4]Esta es una herramienta muy común en los Estados Unidos y se expresa fundamentalmente en reuniones públicas donde se concentran ciudadanos interesados en un tema en específico, intercambian información con las autoridades locales e intentan disuadirlas para que actúen de acuerdo a sus intereses en torno al tema discutido.

[5] Las consultas populares cubanas han demostrado que a pesar del “protagonismo del pueblo”, su incidencia siempre ha estado controlada por el gobierno. Por ejemplo, los reclamos de más de 11 mil cubanos que solicitaron la elección directa del presidente de la República durante la consulta derivada del proceso de reforma constitucional no fueron escuchados; mientras, sí lo fueron otros 575 ciudadanos que solicitaron fuera retomado —al menos como aspiración política— el término comunismo desterrado del borrador consultado.

[6]Ver el análisis previo con relación a la Consulta de la Ley de Seguridad Social y el Código de Trabajo donde la CTC lleva la dirección del proceso y el cómputo de los resultados.

 

(*) Eloy Viera. Licenciado en Derecho (2011), abogado de la Organización Nacional de Bufetes Colectivos, única organización que ofrece servicios legales a personas naturales en Cuba, entre los años 2011 y 2016. Fundador y Asistente Legal de la Fundación Colectivo Mas Voces, dedicada al apoyo de iniciativas comunicativas independientes en Cuba, bloguero y coordinador del proyecto El Toque Jurídico, bajo el auspicio del medio de prensa independiente cubano El Toque (www.eltoque.com)

(*) Johanna Cilano. Doctora en Historia y Estudios Regionales por la Universidad Veracruzana, Maestría en Estudios Políticos y Sociales y licenciada en Derecho en la Universidad de la Habana. Miembro Nivel C del Sistema Nacional de Investigadores de México, y Especialidad en política y gestión medioambiental y energética en FLACSO México. Fundadora de Gobierno y Análisis Político AC. Ha sido docente en la Universidad de la Habana, la Universidad de Xalapa, la Universidad Iberoamericana de León, y El Colegio de Veracruz. Posee publicaciones académicas en Argentina, Cuba, Costa Rica, España, Francia, México y Venezuela.

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