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Elecciones Chile 2020: Algunas propuestas de reforma electoral

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Si bien existe un amplio consenso nacional sobre la robustez de las Elecciones Presidencial y Parlamentarias chilenas de 2017, ratificado por índices internacionales de gran prestigio como Freedom House y Electoral Integrity Project, no es menos cierto que ante las venideras elecciones regionales y municipales de 2020 surge un conjunto de posibles reformas con objeto de elevar sus niveles de integridad o, simplemente, de eficiencia. 

Este análisis parte de la valoración no solo de los últimos comicios chilenos celebrados en el período 2016-2017, sino también a la luz de las reformas aprobadas en el año 2015, seleccionando aristas como: fórmula electoral; reelección, financiamiento, campaña electoral, políticas de género y administración electoral. Sobre este último punto se hizo especial énfasis en la instrumentación, a través de componentes automatizados, de algunas de las atribuciones del Servicio Electoral (SERVEL), entre otras: vigilancia del gasto electoral y promoción de la participación electoral.

En las elecciones en Chile de 2020, no solo se escogerán por votación popular a los Alcaldes y Concejales sino que por primera vez serán electos los Gobernadores Regionales. Una primera observación sobre sistemas electorales para cargos ejecutivos en Chile, es la no homogeneidad del tipo de fórmula electoral mayoritaria. Mientras que para Presidente de la República se aplica una mayoría absoluta, a saber, la mitad más uno de los votos válidos emitidos, para los Gobernadores Regionales se requiere al menos el 40% y para los Alcaldes se exige solo una mayoría simple o relativa.(En todo los casos se excluyen para el escrutinio los votos en blanco y nulos)

Una primera recomendación de reforma electoral sería la adopción para la figura de los ejecutivos locales o ediles de la mayoría exigida para el cargo de gobernadores regionales (40%), lo cual, además de permitir una mayor legitimidad, es lo suficientemente flexible como para disminuir las posibilidades de efectuar una segunda vuelta, reduciendo los costos asociados y evitando un potencial agotamiento por parte del elector en procesos que generalmente son de menor interés. Adicionalmente, permitiría unificar los sistemas electorales utilizados para las instancias ejecutivas subnacionales en Chile, con la fortaleza que tanto los Alcaldes como los Gobernadores Regionales se eligen simultáneamente.

Si bien este tema es quizás es uno de los más visibles desde el punto de vista de materias susceptibles de reforma electoral, hay otros que a nuestro juicio demandan mayor importancia en virtud de que son de alto impacto en cuanto a la realización de unas elecciones realmente competitivas.

La reelección constituye uno de los principales retos en la integridad de los procesos electorales, en la medida que puede poner en riesgo tanto la equidad como la transparencia de los comicios y la debida alternabilidad de los gobiernos (Nohlen, 2007; Barreto, 2009; Campillo, Jardím y Brändao, 2017). En el año 2015, el Gobierno de Michelle Bachelet propuso, como parte de la agenda de probidad y anticorrupción, una reforma constitucional que limitaba la posibilidad de reelección para Senadores, Diputados, Consejeros Regionales, Alcaldes y Concejales, decisión que hasta el momento no ha sido aprobada. Es imperativo señalar que marco regulatorio sobre reelección en Chile es bastante incipiente pues solo prohíbe la reelección inmediata para el Presidente de la República.

En las elecciones municipales chilenas de 2016 fue un hecho de amplia cobertura comunicacional la incidencia elevada de Alcaldes a la reelección y sus períodos. De los 346 Alcaldes en ejercicio, 174 (50%) tenían al menos dos (2) períodos (ocho (8) años) e iban a la reelección. Al final, el 86% de los Alcaldes se sometieron a la reelección, resultando vencedores el 73% de ellos, revirtiendo la tendencia decreciente que se identificaba hasta las últimas elecciones locales. En la Tabla #1 se puede observar el porcentaje de Alcaldes en ejercicio en Chile que se sometieron a la reelección desde el año 2004.

TABLA #1. % Alcaldes en ejercicio que se postularon a la reelección y resultaron triunfadores. 2004-2016

% Que se postularon a la reelección % Resultaron reelectos
2004 88% 67%
2008 80% 63%
2012 84% 60%
2016 86% 73%

Fuente: González y Cox (2016a; 29)

En Chile es vasta la literatura técnica que sostiene la relación entre la reelección de  Alcaldes e inequidades en la campaña electoral (González y Cox, 2016 a; González y Cox, 2016b; Espacio Público, 2018). El Informe final del Consejo Asesor Presidencial contra los conflictos de intereses, el tráfico de influencias y la corrupción (2015) abordó la necesidad de establecer un límite en la reelección de Alcaldes con el propósito de reducir las posibilidades de malas prácticas e intervencionismo electoral, asunto compartido por organizaciones como Amplitud/ Red Liberal y Fuerza Pública, Bío Bío y la Fundación Libertad y Desarrollo. Si bien pareciera no existir un consenso en cuanto al número de períodos a permitir para la reelección, en este caso de Alcaldes, no queda duda de que su limitación resulta de trascendencia a los fines de elevar los niveles de transparencia y competitividad electoral.

Evaluar el financiamiento electoral en las elecciones de Alcaldes resulta clave para comprender más exhaustivamente las asimetrías entre los incumbentes y los desafiantes. Existe la preocupación de que dadas las últimas reformas en las cuales se redujo el financiamiento electoral privado, las autoridades que se someten a la reelección, especialmente los Alcaldes, por poseer grandes recursos gracias al ejercicio del cargo a la par de los limitados mecanismos de control en las municipalidades, corran con ventaja en la contienda comicial. Fuentes sostiene a dicho tenor lo siguiente:

“Uno de los aspectos pendientes de la agenda de probidad se refiere a los gobiernos regionales y locales. Este tema es particularmente sensible a la población y allí se observan fuertes déficits institucionales. Sin el concurso del gobierno central en viabilizar una agenda de reformas y un apoyo institucional para viabilizar cambios estructurales de la gestión de los gobiernos regionales y locales, difícilmente esta agenda podrá materializarse”. (Fuentes, 2017; 16)

Una evidencia muy clara de las desigualdades en el financiamiento de la campaña electoral y la reelección para los Alcaldes lo constituye lo citado por el Informe: “Análisis de implementación de las nuevas reglas de financiamiento a la política y las campañas electorales. Lupa Electoral 2016-2017”, en cuanto al aumento en 235 municipios (68% del total de municipios del país), de más de un 5% del gasto de publicidad y difusión en años electorales con respecto a años no electorales, existiendo un mayor incremento en los municipios gobernados por Alcaldes que van a la reelección y dentro de ellos, los que resultaron ganadores, todo esto de acuerdo a información emanada del “Estudio sobre Gastos en Publicidad & Difusión en el Sector Municipal 2006-2016”, de la Contraloría General de la República. (Engel, Jaraquemeda, Campos y Vergara, 2018; 48-49).  (Ver Tablas #2 y# 3).

TABLA #2. Aumento del gasto de publicidad y difusión primer semestre 2016 vs promedio primer semestre 2013-2015.

Municipios que aumentaron Cantidad %
5% o menos 99 29%
Más de 5% y menos de 50% 126 36%
Más de 50% 109 32%
Información incompleta 11 3%
Total 345 100%

Fuente: Contraloría General de la República (2016; 5)

TABLA #3. Aumento de gasto en publicidad y difusión, primer semestre 2016 vs promedio primer semestre 2013-2015

Cantidad de Municipios Aumento promedio del gasto en publicidad y difusión
Alcaldes que fueron a la reelección y ganaron 219 42,2%
Alcaldes que fueron a la reelección y perdieron 80 28,7%
Alcaldes que no fueron a la reelección 46 22,8%
Total 345 36,6%

Fuente: Contraloría General de la República (2016; 6)

De lo antes expresado se concluye que la limitación de la reelección no es suficiente para garantizar una mayor integridad en las elecciones, más en las correspondientes a Alcaldes y en un futuro próximo, las de Gobernadores Regionales. Es necesario un esfuerzo institucional, especialmente aunque no únicamente legislativo, que continúe regulando y vigilando el uso de recursos públicos durante las campañas electorales. La separación temporal de cargo al momento de la inscripción de la candidatura; tope de gastos de difusión durante el año electoral; el manejo de inauguración de obras y/o de adopción de políticas públicas durante la elección (desde la convocatoria); el fortalecimiento institucional del Servicio Electoral en el área de la fiscalización y; el empoderamiento ciudadano como mecanismo de supervisión de la equidad en la campaña, podrían ser algunos de ellas.  

Precisamente en cuanto al SERVEL, en el año 2015 su entonces Director, Eduardo Charme (2014-2016) señalaba que “necesitamos un cambio profundo”, enumerando una serie de retos de la administración electoral entre los que se incluían: automatización de trámites como el cambio de domicilio “on line” y mayor transparencia en la campaña. Transcurridas las elecciones municipales de 2016 y las de 2017, si bien se observó un importante avance, aún pareciera existir la percepción de que es necesario un reforzamiento de sus funciones.

La Ley 20.860 (2015) le otorga autonomía constitucional al Servicio Electoral, (personalidad jurídica y patrimonio propio). El SERVEL tiene como facultades administrar, supervisar, vigilar y fiscalizar los procesos electorales y plebiscitarios, así como lo que corresponda en esos términos al gasto electoral y los partidos políticos, entre otras. Para estas elecciones de 2020, tiene el enorme reto de afinar su capacidad de supervisión y vigilancia en lo concerniente al financiamiento y campaña electoral, no solo porque constituye una de las variables más sensibles desde el punto de vista de la competencia electoral y que genera gran atención en la agenda pública en Chile, sino porque además, como fue expuesto en párrafos anteriores, es un hecho verificado y documentado la existencia de importantes asimetrías por gasto electoral en la elección de Alcaldes.

Si bien es fundamental fortalecer la estructura organizativa, pensamos que dichas responsabilidades pueden ser cumplidas de forma más eficiente incorporando elementos de automatización. Vale destacar que no nos referimos al sistema de votación, discusión sensible en el sistema político chileno y que en nuestra opinión no debe ser motivo de debate en los actuales momentos. Estamos hablando de permitir a través de la página web institucional de la administración electoral, asuntos como la “subida” durante el proceso de información por parte de los partidos y candidatos de su financiamiento y gastos electorales y publicación de éstos, así como del marco normativo y de las denuncias ciudadanas que se susciten por incumplimiento de las reglas de juego de la propaganda y de la campaña electoral.  

Y no solo ésto se puede y se debería hacer para las elecciones de 2020. La participación electoral que fue considerada baja en las elecciones de 2016, es otra dimensión que a través de la tecnología tendría una oportunidad de ser promovida. La existencia de información sobre los candidatos, historial e incluso programas de gobierno, –  otra de nuestras propuestas de reforma -, además de su financiamiento y gastos de campaña, podría potencialmente estimular la asistencia a la elección al generar mayor confianza y reducir la matriz de corrupción y malas prácticas asociadas a la política.  

Las acciones afirmativas para promocionar la equidad de género no deberían quedar afuera de una potencial reforma electoral en el marco de las elecciones de 2020. La Ley 20.840 (2015), introdujo formas novedosas en el ordenamiento jurídico chileno al establecer políticas, transitorias hasta el 2029, destinadas a garantizar una mayor participación de las mujeres en el parlamento nacional, tanto para el Senado como para Cámara de Diputados, entre las cuales destacan: la obligación de un tope de postulaciones de candidatura para cualquiera de los dos géneros (60%), independientemente de la forma de nominación y el rechazo de todas las inscripciones de candidaturas para aquel cargo en el que el partido que no hubiese cumplido con dicho dispositivo como medida de sanción.

También se dispusieron incentivos a los partidos políticos para postular mujeres, otorgándoles 500 UF por cada candidata a diputada o senadora electa, y a las candidatas un reembolso adicional de sus gastos electorales de 0,0100 UF por cada voto obtenido.

Como se puede observar, lo antes mencionado no aplica para las instancias subnacionales (regionales y municipales). En vista de la relevancia de las elecciones a todo nivel, así como del avance alcanzado por el género femenino en las elecciones parlamentarias 2017, consideramos que tales mecanismos, y los ajustes que pudiesen surgir a futuro, deberían ser también definidos para los Consejos Regionales y los Concejos, en el entendido de que significan una importante erogación del fisco nacional y que por lo tanto la instrumentación de la parte financiera pudiera ser progresiva.

Hay materias que son temas recurrentes de debate en Chile y que son transversales a todas las elecciones como por ejemplo: la automatización del sufragio, el retorno a la obligatoriedad del voto, la necesidad de afinar las acciones afirmativas de género en elecciones y, las relacionadas con el financiamiento electoral, entre otras. A estas nos permitimos sumar lo atinente a la equidad en la cobertura de los medios de comunicación en la campaña electoral que constituye, de acuerdo al Proyecto de Integridad Electoral de las Universidades de Harvard y Sídney, la variable más débil de las últimas dos elecciones nacionales, amén de los riesgos, y necesidad de regulación, de los fake news y de las redes sociales en momento electoral. Sobre estas solo haremos mención pues consideramos que su revisión va más allá del objeto del presente artículo.   

Para concluir, he aquí un resumen de las propuestas de reforma electoral en el marco de las Elecciones regionales y municipales de Chile 2020:

    1. Adoptar para el cargo de Alcalde un sistema electoral de mayoría en el cual se exija al menos el 40% de los votos válidos emitidos, similar al de  Gobernadores Regionales;
    2. Establecer un límite a la reelección de todos los cargos subnacionales, en especial Alcaldes y Gobernadores Regionales;
    3. Definir la separación temporal del cargo para Alcaldes, y a futuro para Gobernadores Regionales, en el momento de la inscripción de su candidatura;
    4. Definir y reforzar dispositivos que limiten el uso de los recursos públicos de las municipalidades y regiones, en momento de elecciones;
    5. Fortalecer el cumplimiento de las funciones del SERVEL a través de la incorporación de elementos de tecnología en su página web, entre otros, subida durante el proceso de información por parte de los partidos y candidatos del financiamiento y gastos electorales; publicación de éstos así como del marco normativo y; de las denuncias ciudadanas que se originen por incumplimiento de las reglas de la campaña electoral;
    6. Promover la participación electoral a través de la página web del SERVEL, incorporando información detallada de los partidos y candidatos (historiales y manejos financieros). En tal sentido Una posible reforma sería obligar a los candidatos y listas para todos los cargos a presentar sus programas de gobierno a ser difundido a través de la plataforma tecnológica del Servicio;
    7. Establecer un tope de postulación de candidaturas por género máximo del 60% para los Consejos Regionales y Concejos;
  • Revisar la posibilidad de implementar políticas afirmativas de género en el financiamiento electoral para los Consejos Regionales y Concejos.

 

Bibliografía

 

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Jesús Castellanos

Venezolano. Politólogo (UCV). Magister en Gestión y Políticas Públicas (U. de Chile). Profesor Universitario. Funcionario de carrera de la administración electoral en Venezuela (1992-2016) Consultor Internacional en materia electoral (International IDEA, Electoral Integrity Project, ACE Project, Transparencia Electoral).

 

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